Acerca de la posibilidad legal de incrementar el plazo para interponer recurso de reposición contra liquidaciones de tributos del Régimen Económico y Fiscal de Canarias (R.E.F.) a la importación, se emite el siguiente INFORME:

1. Delimitación de la materia objeto de informe.

La introducción de bienes en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Canarias (C.A.C.) constituye hecho imponible de tres impuestos de aplicación exclusiva en el Archipiélago y destinados a financiar sus Haciendas territoriales: el Impuesto General Indirecto Canario (I.G.I.C.), el Arbitrio sobre la Producción e Importación en las Islas Canarias (A.P.I.C.) y la Tarifa Especial del Arbitrio Insular a la Entrada de Mercancías en Canarias. Por las peculiaridades indicadas, además de por contribuir a que la presión fiscal en Canarias sea más leve en términos cuantitativos a la del resto del territorio español, se dice de las tres figuras citadas que son tributos del R.E.F.

Se trata de tributos establecidos por el Estado. El poder tributario en relación con ellos está repartido: el Estado tiene competencia normativa sobre elementos esenciales y sustantivos de los tres impuestos, en tanto que la C.A.C. es competente para regular aspectos formales (artículo 32, número 14, del Estatuto de Autonomía de Canarias y Disposición Adicional Décima, número Dos, de la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del R.E.F.). Su aplicación material le corresponde a la C.A.C., de manera exclusiva, a través de su Administración tributaria (artículo 62 de la Ley 20/1991). Por último, la recaudación líquida del I.G.I.C. se reparte entre la C.A.C. y los Cabildos Insulares en la proporción establecida en el artículo 64 de la Ley 20/1991, en tanto que la del A.P.I.C. y la de la Tarifa Especial están destinadas en su integridad a los órganos de gobierno de las Islas.

La C.A.C. es competente, por tanto, para la regulación de aspectos procedimentales y para la gestión de los tres impuestos. Esta gestión está regulada en el Decreto 139/1991, de 28 de junio, y se fundamenta, en contra de las tendencias dominantes en los últimos tiempos, en el esquema tradicional de la gestión tributaria: declaración del sujeto pasivo o su representante a través de un modelo normalizado, llamado DUA; liquidación de la Administración a través de acto administrativo expreso; notificación de la liquidación en tablón de anuncios; inicio simultáneo a partir de la notificación de los plazos para el pago voluntario y para la impugnación en reposición o en vía económico administrativa. Sólo a partir del pago o afianzamiento de la deuda liquidada puede el sujeto pasivo retirar de los recintos portuario o aeroportuario los bienes importados, en virtud del derecho de retención establecido en el artículo 75 de la Ley General Tributaria.

Desde la notificación de las liquidaciones, se abre un plazo de quince días para recurrirlas en reposición o bien para presentar reclamación económico-administrativa. Para algunos operadores este plazo se revela corto, dados los circuitos comerciales y de representación por los que debe pasar la documentación que sirve de soporte a aquellas liquidaciones. Se plantea aquí la posibilidad de incrementar por vía normativa el citado plazo de quince días para la impugnación de liquidaciones de tributos del R.E.F.

2. Normativa aplicable en las impugnaciones contra liquidaciones de la Administración tributaria canaria por importación de bienes.

Como ya se ha expresado, la C.A.C. ostenta competencia normativa sobre aspectos formales de los impuestos del R.E.F. Estos aspectos formales pueden desglosarse según la siguiente enumeración, contenida en la citada Disposición Adicional Décima, número Dos, de la Ley 20/1991: gestión (en sentido estricto), liquidación, recaudación, inspección y también la revisión de actos. Por tanto, parece claro que se atribuye a la C.A.C. competencia para regular reglamentariamente los procedimientos de revisión en vía administrativa de liquidaciones de tributos del R.E.F. Si esto fuera así, podría regular procedimientos específicos de revisión de oficio y también de reclamación o recurso, y dentro de los recursos, por supuesto el plazo para su interposición.

No obstante, es preciso cuestionarse por los límites de la competencia normativa de la C.A.C. para regular procedimientos de revisión en vía administrativa. El artículo 32, número 14, del Estatuto de Autonomía de Canarias atribuye competencias normativas en materia de gestión de tributos del R.E.F. a la C.A.C., pero dentro del marco de la legislación básica del Estado. La normativa básica en materia procedimental está contenida en la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuya Disposición Adicional Quinta remite expresamente a la Ley General Tributaria (L.G.T.).

Diversas sentencias del Tribunal Supremo han aludido al carácter básico de la L.G.T. en la materia que le es propia (v. gr. sts. de 7 de julio de 1981 y de 7 de abril de 1994), extendiéndose aquel carácter a la normativa reglamentaria estatal que directamente desarrolle aspectos básicos. Centrándonos en la materia que nos ocupa, tendría carácter básico la propia existencia del recurso de reposición potestativo y previo a la vía económico-administrativa, de la reclamación económico-administrativa y de los procedimientos especiales de revisión, así como el carácter cerrado de los procedimientos revisores. Dentro del recurso de reposición, tiene claro carácter básico su carácter potestativo, su interposición ante el órgano que dictó el acto, la extensión de la revisión a cuestiones no planteadas por el recurrente, su efecto interruptivo de los plazos para presentar reclamaciones, su carácter único por procedimiento, y la necesidad de que reglamentariamente se establezca un plazo para el silencio administrativo negativo.

No hay ninguna alusión en la L.G.T. acerca del plazo para la interposición del recurso de reposición, ni siquiera una remisión al reglamento sobre tal extremo. Podría concluirse de este silencio de la Ley que el plazo para la interposición del recurso de reposición no tiene carácter básico, y que por consiguiente la normativa estatal general que lo regula (artículo 4 del Real Decreto 2.244/1979, de 7 de septiembre) tiene carácter meramente supletorio de la normativa que la C.A.C. pueda dictar en el ejercicio de las competencias que el Estatuto de Autonomía le atribuye.

3. Conveniencia de la regulación autonómica del plazo para recurrir.

Esclarecida la posibilidad jurídica de que la C.A.C. pueda acometer una regulación propia del plazo para la interposición del recurso de reposición contra liquidaciones de los tributos del R.E.F. a la importación, podemos plantearnos los posibles inconvenientes de tal medida.

En primer término, supondría una innovación normativa puntual en una materia, la de revisión de actos, de considerable amplitud objetiva. Introducir como única regulación autonómica en este campo una mayor duración del plazo para recurrir podría dar la impresión de instrumentación sesgada y meramente utilitaria de las potestades normativas que el ordenamiento atribuye a la C.A.C.

En segundo término, hay que tener en cuenta que del artículo 245 del Reglamento (CEE) nº 2913/92, del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código Aduanero Comunitario, y del artículo 35 del Real Decreto 511/1977, de 18 de febrero, por el que se aprueba el Texto Refundido de los Impuestos integrantes de la Renta de Aduanas, se desprende que el plazo para presentar recurso de reposición contra liquidaciones de impuestos arancelarios que practique el Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales de la Agencia Tributaria es de quince días. Tal circunstancia obliga a dos reflexiones: que el problema de la brevedad del plazo para recurrir no es nuevo ni propio de los despachos ante la C.A.C., y que el alargamiento del plazo para recurrir en éstos últimos conduce a la implantación de una duplicidad de plazos de recurso en los despachos de mercancías procedentes de fuera de la Comunidad Europea, situación incompatible con la tendencia a la ventanilla única y a la Administración tributaria integrada que se postula desde el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas.

4. Conclusiones.

Las conclusiones del presente informe, brevemente expuestas, son dos:

1. Es jurídicamente defendible que la C.A.C. pueda regular reglamentariamente un plazo propio para la presentación del recurso de reposición contra liquidaciones del I.G.I.C. a la importación, A.P.I.C. y Tarifa Especial.

2. Tal regulación autónoma es totalmente desaconsejable por lo que supone de utilización parcial de potestades normativas y de divergencia respecto de la regulación estatal.

FECHA: 1998   AUTOR: Miguel Ángel Herrero Hernández