|
1.-
Consideraciones
generales. 2.-
Evolución
legislativa y situación actual de las principales modalidades
de valoración inmobiliaria.
a.-
Valor catastral
b.- Valor real
b1.- Concepto de valor real
b2.- Administración competente para la comprobación de valores
b3.- Medios utilizados para la valoración 3.-
Problemas
que presenta la situación actual para las Comunidades Autónomas.
a.- Inexistencia de criterios legales de valoración
b.- Valoración de un mismo inmueble de formas distintas por la misma Administración Pública
c.- Descoordinación entre distintas Comunidades Autónomas en materia de valoración inmobiliaria
4.-
Soluciones.
a.- Fijación de criterios legales de valoración
b.- Referencia a un valor administrativo único de los inmuebles
5.-
Conclusión
1.-
CONSIDERACIONES GENERALES.
Los bienes inmuebles presentan una serie de peculiaridades
respecto a los que no tienen carácter inmobiliario que les hacen
especialmente aptos para su tratamiento fiscal. En primer término, se trata
de bienes perfectamente identificables y de imposible ocultación, con lo que
su control por parte de la Administración tributaria es sumamente sencillo
(cosa que no siempre se puede decir de las técnicas para este control). En
segundo lugar, los derechos que tienen por objeto tales bienes, que en general
ostentan la condición de derechos reales, son económicamente relevantes, en
razón del aprovechamiento que es posible extraer de aquéllos. A estos
caracteres intrínsecos de los derechos sobre bienes de naturaleza
inmobiliaria cabe añadir un tercero, que viene dado por condicionamientos
sociológicos: el dominio y los demás derechos sobre los inmuebles están
repartidos entre una gran masa de titulares, pequeños propietarios en su
mayor parte, lo que condiciona la gestión de la Administración tributaria y
otorga una dimensión social importante a cualquier modificación normativa
que tenga relación directa con la fiscalidad inmobiliaria.
Como
es de sobra conocido, todos estamos llamados a sostener los
gastos que se realizan en beneficio de la colectividad a la
que pertenecemos. Y el criterio que se sigue para determinar
la cuantía exacta en la que cada uno debe contribuir al sostenimiento
de las cargas generales no es, como en principio pudiera pensarse,
el de la proporción al beneficio individual recibido de los
entes públicos, ni tampoco el de división matemática por cabezas.
En todos los sistemas modernos de financiación pública cada
sujeto o grupo debe contribuir, por imperativo constitucional,
en función de su capacidad económica. "El que más tiene,
más paga" puede ser el brocardo en el que se resuma la
participación individual en los ingresos públicos. Pues bien,
la adquisición o la mera titularidad del dominio o de otros
derechos reales sobre bienes inmuebles es un índice tradicional
de capacidad contributiva. La importancia relativa de los
inmuebles en la actividad económica ha decrecido en los últimos
tiempos, a medida que a una sociedad eminentemente agrícola
le sustituía una sociedad industrializada en la que determinados
bienes de naturaleza mobiliaria (maquinaria, valores...) ocupan
un lugar de privilegio en el panorama económico. Con todo,
los derechos sobre inmuebles siguen teniendo una importancia
económica principal, no tanto ya en la medida en la que estos
bienes son productores de frutos naturales (tarea desempeñada
fundamentalmente por los inmuebles por naturaleza de carácter
rústico), cuanto en su calidad de generadores de riqueza por
venta (terrenos urbanos, inmuebles por incorporación -edificios-
sometidos a división horizontal), o como productores de frutos
civiles o rentas.
La capacidad económica del titular de derechos sobre
bienes inmuebles se mide por lo que los potenciales demandantes están
dispuestos a pagar en dinero a los eventuales oferentes por la transmisión de
aquéllos. Dicho en otros términos, la medida de la capacidad económica del
titular de derechos sobre bienes inmuebles la marca, en un sistema de
economía libre, el mercado. En consecuencia, partiendo de las premisas de
exigencia constitucional de contribución conforme a la capacidad económica
individual y actuación del mercado inmobiliario como indicador de esta
capacidad económica, la consecuencia lógica es que resulta insoslayable para
el legislador ordinario la consideración del valor de mercado de los derechos
sobre bienes inmuebles al establecer gravámenes de naturaleza tributaria
sobre los mismos.
¿Y
cuáles son esos gravámenes en el sistema tributario español?
Haciendo un rápido repaso, podemos recordar que, dentro del
ámbito de los impuestos directos, en el Impuesto sobre la
Renta de las Personas Físicas (en adelante, I.R.P.F.) se tiene
en cuenta la valoración de los inmuebles en su calidad de
generadores de rendimientos de capital inmobiliario y como
productores, con su enajenación, de variaciones patrimoniales,
si bien, dado el carácter sintético de este impuesto, las
diferentes partidas que constituyen renta y que tienen fuente
inmobiliaria se confunden con las demás para constituir la
base imponible; otro tanto ocurre en el Impuesto sobre sociedades,
en el que el valor de los inmuebles se utiliza para determinar
las amortizaciones, que constituyen gasto deducible de la
base, o las plusvalías o minusvalías en caso de enajenación.
En el Impuesto sobre el Patrimonio (I.P.) existen, como comentaremos,
reglas especiales para la valoración de los inmuebles integrados
en la masa patrimonial. El Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones
(en adelante, I.S.D.) grava, dentro del campo inmobiliario
que nos ocupa, la adquisición a título lucrativo de bienes
inmuebles por personas físicas, ya sea "inter vivos"
o "mortis causa". Dentro de la imposición directa
local, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (I.B.I.) grava el
dominio y ciertos derechos sobre los inmuebles rústicos y
urbanos del respectivo término municipal, y el Impuesto sobre
el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana
grava el aumento de valor de dichos bienes que se pone de
manifiesto como consecuencia de la enajenación o limitación
del dominio de su titular.
Ya
en el campo de la imposición indirecta, el Impuesto sobre
Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados
(en adelante, I.T.P.A.J.D.) grava la transmisión del dominio
y demás derechos reales, así como la constitución de estos
últimos, cuando el transmitente o titular del inmueble no
sea un empresario o profesional en el ejercicio de su actividad
y a título oneroso. Si se dieran estas últimas circunstancias,
el impuesto que se devenga con la transmisión de la propiedad
o de derechos reales sobre bienes inmuebles es, en Canarias,
el Impuesto General Indirecto Canario (I.G.I.C.), salvo en
los supuestos en los que legalmente se prevean exenciones
en el mismo, en cuyo caso, y excepcionalmente, se devenga
también el I.T.P.A.J.D.
Desde el punto de vista de la valoración inmobiliaria,
que, como hemos dicho, da la medida de la capacidad contributiva relativa o
concreta de cada sujeto pasivo en los citados impuestos, éstos pueden
dividirse por la forma de determinar la base imponible en los siguientes
grupos: uno, formado por los impuestos que se fundamentan en un valor asignado
de modo expreso y permanente (aunque sujeto a las pertinentes modificaciones)
por la Administración, conocido como valor catastral; otro grupo, constituido
por los que se remiten para la valoración de los inmuebles a su valor real,
de carácter indeterminado y susceptible de comprobación administrativa.
Dentro de los primeros se encuadran los impuestos locales citados (I.B.I. e
Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana), y
dentro de los segundos se encuentran el I.T.P.A.J.D. y el I.S.D. En un tercer
grupo podemos clasificar los impuestos que hacen referencia a ambos valores:
I.R.P.F. y sobre todo I.P. Fuera de los grupos indicados quedan impuestos como
el I.G.I.C., en el que la base imponible de las entregas de inmuebles o de la
transmisión de derechos reales sobre los mismos está constituida por la
contraprestación que debe consignarse en factura, sin que esté legalmente
prevista la comprobación de valores salvo para supuestos de vinculación
entre las partes.
Examinaremos
brevemente la evolución de las dos formas básicas de valoración
inmobiliaria que contiene nuestra normativa, referidas al
valor catastral y al valor real, haciendo especial hincapié
en los tributos cedidos que gestionan las Comunidades Autónomas
en los que la valoración inmobiliaria puede jugar un papel
importante (I.S.D. e I.T.P.A.J.D.), para apuntar seguidamente
alguna perspectiva de futuro en esta materia.
A)
Valor catastral.
Es
una medida de valor del inmueble urbano o rústico calculado
por la Administración tomando como base criterios muy detallados
normativamente. A cada finca se le asigna un valor en el que
se tienen en cuenta, en el supuesto de inmuebles urbanos,
factores como las circunstancias urbanísticas del suelo, el
carácter histórico-artístico de las construcciones, las condiciones
urbanístico-edificatorias, su uso o destino, o su calidad
y antigüedad, y en el caso de inmuebles rústicos, las rentas
reales o potenciales de los mismos o sus características físicas
y geográficas. El valor calculado aplicando estas reglas y
criterios de valor, "tomando como referencia el valor
de mercado", da como resultado el valor catastral.
La fijación y modificación de los valores catastrales se
lleva a cabo por la Dirección General del Centro de Gestión Catastral y
Cooperación Tributaria, dependiente de la Secretaría de Estado de Hacienda,
que actúa conforme a criterios de carácter general y homogéneo para todo el
territorio español. En su actividad de valoración, que está informatizada y
dotada de modernos medios, se rige por disposiciones reglamentarias que
indican el procedimiento a seguir en la fijación de los valores catastrales.
El
incremento de valores catastrales ha experimentado un desarrollo
irregular los últimos diez años. En 1990 la obligatoria referencia
al valor de mercado pretendió situarse en un 70 por 100. Pero
la sensibilidad social en torno a la valoración inmobiliaria
de efectos fiscales se ha manifestado en toda su intensidad
en los supuestos en los que se ha pretendido una elevación
brusca de los valores catastrales. Hoy por hoy, la referencia
se sitúa en un 50 por 100 del valor de mercado, sólo para
valores catastrales que hayan sido sometidos a revisión.
El
valor catastral tiene incidencia directa, como se ha indicado,
en la imposición local de base inmobiliaria, pero también
es un valor que circula hacia otras figuras impositivas, que
está interconectado con ellas. En relación con el I.P., figura
llamada a actuar como eje de control de todo el sistema tributario,
el valor catastral era el único aplicable a los inmuebles.
A partir de 1992 el valor catastral es desplazado en este
Impuesto por el mayor de los siguientes valores del inmueble:
el valor comprobado por la Administración en relación con
otros tributos o el precio o valor de adquisición. El otro
gran impuesto en el que se vierte el valor catastral es el
I.R.P.F. A partir de 1994, el valor catastral es el único
aplicable para determinar los rendimientos imputables a los
inmuebles urbanos a disposición de sus titulares.
B) Valor real.
Como
hemos visto, existen dos importantes figuras tributarias que
tienen en cuenta a la hora de fijar la base imponible en relación
con los inmuebles el valor real de los mismos: el I.S.D. y
el I.T.P.A.J.D.
El
I.S.D. grava las adquisiciones lucrativas de bienes y derechos
por personas físicas, constituyendo la base imponible el valor
real de tales bienes y derechos minorado por las cargas y
deudas que fueren deducibles. En todo caso, la Administración
podrá comprobar el valor de los bienes y derechos adquiridos
por los medios de comprobación establecidos en el artículo
52 de la Ley General Tributaria. El valor declarado por los
interesados prevalecerá sobre el declarado si fuere superior.
Por
lo tanto, en este impuesto, tratándose de adquisiciones gratuitas
de bienes inmuebles o derechos sobre los mismos, se estará
al valor declarado por los adquirentes.
En todo caso, exista o no tal declaración, la Administración
podrá comprobar el valor de los inmuebles utilizando los mecanismos
previstos en la Ley General Tributaria. La valoración administrativa
sólo desplazará al valor declarado si fuera superior a éste.
La situación descrita es la que resulta aplicable al I.S.D.
desde 1967, año del que data la normativa inmediatamente anterior a la
vigente, de 1987. En la tributación de las adquisiciones gratuitas por
particulares, por tanto, la Administración ha gozado en las últimas tres
décadas de la potestad de comprobar el valor de los derechos sobre los
inmuebles adquiridos, a efectos de ajustar la contribución a las arcas
públicas al verdadero valor de las adquisiciones.
El
I.T.P.A.J.D. grava en el campo inmobiliario las transmisiones
onerosas de bienes inmuebles, así como la constitución onerosa
de derechos sobre los mismos. La base imponible era hasta
1980 el "verdadero valor" de los inmuebles. A partir
de 1981 está constituida por el valor real de los derechos
transmitidos, pero a diferencia de lo que ocurre con el I.S.D.
no era posible la comprobación administrativa cuando en la
autoliquidación habían sido aplicadas correctamente las reglas
del Impuesto Extraordinario sobre el Patrimonio. Tal interpretación,
ratificada por el Tribunal Supremo (v. gr. st. de 10 de marzo
de 1986), reconducía el valor real de los inmuebles en el
I.T.P.A.J.D. al valor catastral cuando el sujeto pasivo había
cumplido el deber de autoliquidar el Impuesto. Esta situación
termina en 1988, cuando una nueva redacción de la normativa
sobre comprobación de valores del I.T.P.A.J..D. introducida
por una Disposición Adicional de la Ley 29/1987, de 18 de
diciembre, del I.S.D. concreta la posibilidad de comprobar
los valores de los inmuebles en todo caso, también a efectos
del I.T.P.A.J.D. Al igual que en el I.S.D., la valoración
administrativa sólo desplazará al valor declarado si fuera
superior a éste.
En
consecuencia, la normativa sobre comprobación de valores es
hoy por hoy sustancialmente idéntica en I.T.P.A.J.D. y en
I.S.D. y permite en todo caso a la Administración tributaria
fijar (bien que de forma provisional, sujeta a impugnación)
el valor real de los bienes inmuebles que intervienen en los
respectivos hechos imponibles.
La
exposición realizada suscita tres interesantes cuestiones:
cuál es el concepto de valor real, quién es la Administración
competente para la comprobación de valores en los impuestos
que toman por referencia tal magnitud, y cuáles son los medios
utilizados para realizar la citada valoración.
B1)
Concepto de valor real.
admite dos modalidades en materia tributaria: recurso de
reposición, de carácter potestativo, que se presenta ante el órgano
liquidador, y reclamación económico-administrativa, que se interpone en el
supuesto de tributos cedidos ante la correspondiente Sala Desconcentrada del
Tribunal Económico-Administrativo Regional de Canarias. El agotamiento de
esta última vía es necesario para el acceso a los Tribunales. Pues bien, No
existe un concepto legal de "valor real". Ante esta indeterminación
normativa, se ha ido produciendo una interesante evolución doctrinal y
jurisprudencial en torno a este concepto y a los límites de la facultad de
comprobación administrativa.
Inicialmente
se consideraba, incluso por la Jurisprudencia, que el valor
real de un bien a los efectos fiscales que nos ocupan era
su valor teórico de mercado, inherente al propio bien e independiente
por tanto del precio concreto de la operación económica gravada.
A partir del inicio de la década de los noventa, el Tribunal
Supremo inicia un giro en su doctrina y considera que lo que
se quiere alcanzar con el valor real es el importe cierto
de los actos o contratos gravados dentro del mercado en que
se realizan. La importante sentencia de 1 de diciembre de
1993 sienta la doctrina de que valor real equivale a precio
cierto y verdadero. Consecuentemente con esta doctrina, el
Tribunal Supremo determina que en los casos en que el objeto
de transmisión tiene un precio predeterminado por la Ley (como
ocurre en las viviendas de Protección Oficial) o en los que
el precio es determinado por autoridades o funcionarios idóneos
para ello (caso de las subastas públicas) la base imponible
que corresponda al acto gravado será el precio legal o el
precio de remate, respectivamente, que se constituyen en estos
casos, por imperio de la Ley, en los valores reales.
B2)
Administración competente para la comprobación de valores.
Tanto
el I.T.P.A.J.D. como el I.S.D. son, desde que lo dispuso la
LOFCA en 1980, impuestos cedidos por el Estado a las Comunidades
Autónomas, y nutren las arcas de estas entidades territoriales
desde 1984, año de entrada en vigor de la primera Ley de cesión
de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas. La situación
sigue siendo en este punto la misma, si bien con atribución
de algunas competencias de índole normativa a las Comunidades
Autónomas tras la entrada en vigor, en el presente año 1997,
de la nueva normativa sobre cesión de tributos. La delegación
de competencias estatales siempre ha alcanzado a la comprobación
de valores, si bien "utilizando los mismos criterios
que el Estado".
Es,
por tanto, la Comunidad Autónoma de Canarias la competente
para acometer la comprobación de valores en relación con el
I.T.P.A.J.D. y el I.S.D. cuando los respectivos hechos imponibles
se realicen en Canarias. El Centro Directivo que concretamente
tiene atribuida tal competencia es la Dirección General de
Tributos de la Consejería
de Economía y Hacienda, que la ejerce a través de su Servicio
de valoración.
Con
la principal pretensión de incrementar la seguridad de los
contribuyentes en materia de valoración inmobiliaria a efectos
de los dos impuestos citados en Canarias, la Dirección General
de Tributos ha impulsado la confección y publicación de unas
tablas de valoración de inmuebles urbanos. A través de las
mismas es posible determinar el valor de cada finca a través
del siguiente procedimiento: identificada la situación del
inmueble, se obtiene por tablas un valor imputado al metro
cuadrado de suelo y un valor del metro construido, o sólo
el primero si se trata de solares. Multiplicando el valor
obtenido por la superficie del inmueble, y aplicando en su
caso los coeficientes de antigüedad, estado de conservación
y factor de localización, se obtiene el valor real del inmueble
a efectos fiscales. Confiamos en la próxima elaboración de
unas tablas también para las fincas rústicas.
B3) Medios utilizados para la valoración.
Tanto
la normativa del I.T.P.A.J.D. como la del I.S.D. se remiten
a los medios establecidos en el artículo 52 de la Ley General
Tributaria. Tales medios (capitalización, precios medios de
mercado, cotización en mercados, dictamen de peritos, tasación
pericial contradictoria y los que pueda fijar la normativa
específica de cada tributo) son de elección discrecional por
parte de la Administración tributaria, tal y como ha reconocido
la Jurisprudencia, pero debe existir en todo momento coherencia
entre el medio utilizado y el bien objeto de la comprobación.
La
tasación pericial contradictoria es el medio "estrella"
en nuestra legislación. Tal condición es predicable de este
procedimiento no sólo por ser objeto de regulación detallada
en el propio artículo 52 de la Ley General Tributaria (además
de su mención en la legislación reguladora de los tributos
que nos ocupan), sino sobre todo por ser el medio que "el
sujeto pasivo podrá, en todo caso, promover (...) en corrección
de los demás procedimientos de comprobación fiscal de valores".
Parece que el legislador considera que la contradicción inherente
a este sistema es apta para conjugar adecuadamente los intereses
públicos con los propios del interesado.
A
partir de 1992 el expediente de comprobación de valores ya
no se notifica con carácter previo y separado de la liquidación
tributaria que toma como base el propio valor comprobado,
sino que se notifica directamente la citada liquidación, abriéndose
en ese momento dos posibilidades excluyentes de reacción del
sujeto pasivo: impugnación en el plazo de quince días contra
la liquidación, o promoción de tasación pericial contradictoria
contra el valor comprobado administrativamente.
La impugnación de la liquidación tanto en la vía
económico-administrativa como en la jurisdiccional está ya consolidada la
doctrina según la cual las impugnaciones que se refieran a la valoración
realizada por la Administración solamente pueden dirigirse contra aspectos
adjetivos o formales de aquélla, y entre tales aspectos, señaladamente, el
título del perito que en su caso realiza la valoración, y la motivación de
la misma. En consecuencia, el fondo del asunto, la valoración propiamente
dicha, sólo es atacable por tasación pericial contradictoria.
Sucintamente,
la tasación pericial contradictoria, cuya petición por el
interesado suspende la ejecución de la liquidación notificada,
consiste en la designación de un perito por parte de éste
para que realice una valoración distinta de la realizada por
la Administración y que ha servido de base a la liquidación.
Si las diferencias entre ambas valoraciones no supera ciertos
límites legales, se acepta la del perito del interesado. Cuando
supera tales límites, hay que acudir a un perito tercero,
cuya valoración será la que definitivamente sirva como base
para la liquidación, con un límite: no puede superar la inicialmente
notificada al sujeto pasivo, en aplicación del principio de
interdicción de la "reformatio in pejus". La Ley
General Tributaria contiene incluso previsiones sobre los
honorarios de los peritos intervinientes en el procedimiento.
3.
PROBLEMAS QUE PRESENTA LA SITUACIÓN ACTUAL PARA LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.
En nuestro sistema tributario existe, como hemos visto, una
pluralidad de valores con algunas interconexiones entre distintas figuras
tributarias, con dos formas básicas de determinar el valor de los inmuebles
y, por derivación, de los derechos reales constituidos sobre ellos. Por una
parte, a través del valor catastral, que proporciona un máximo de seguridad
derivada de su predeterminación, si bien no da la medida exacta de la
capacidad económica del sujeto pasivo; y la otra forma, aplicada
señaladamente en el I.S.D. y en el I.T.P.A.J.D., impuestos de titularidad
estatal gestionados por las Comunidades Autónomas, consiste en calcular el
valor real de los inmuebles a través del desarrollo de una actividad
administrativa de comprobación casuística, procedimiento éste que, en
contrapartida a la mayor justicia tributaria que teóricamente procura,
presenta los siguientes problemas reseñables: en primer lugar, la
inexistencia de criterios legales de valoración, lo que genera una buena
dosis de inseguridad jurídica en los contribuyentes; en segundo término, la
posibilidad de que una misma Administración tributaria pueda valorar un mismo
bien inmueble de formas diferentes; en tercer término, la descoordinación
entre distintas Comunidades Autónomas, que puede dar lugar a tratos de
disfavor por razón de territorio.
A) Inexistencia de criterios legales de valoración.
El concepto de valor real es un concepto jurídico
indeterminado. No está definido legalmente, y ni siquiera nos ofrece la ley
criterios expresos para su determinación. La normativa se limita tan sólo,
como hemos visto, a relacionar los procedimientos para su determinación y a
regular con detalle uno de ellos en particular: la tasación pericial
contradictoria. La inimpugnabilidad de fondo de las valoraciones realizadas
por el perito de la Administración o, en su caso, un tercer perito, con
título suficiente y formalmente motivadas, deja en manos de los técnicos en
materia inmobiliaria la medición de la capacidad económica puesta de
manifiesto como consecuencia de la adquisición o transmisión de inmuebles
entre particulares. Por consiguiente, a través de la falta de regulación de
criterios legales para la determinación del valor real y la configuración de
las facultades de los peritos, la ley manifiesta una gran confianza en este
colectivo profesional. Tal confianza es por supuesto merecida, pero nadie
desconoce que toda valoración inmobiliaria, por muy precisa que sea
técnicamente, siempre contiene un ápice de subjetividad del perito. La
práctica demuestra que dos técnicos determinarán en un porcentaje muy
elevado de ocasiones dos valores diferentes, aunque sean muy próximos en su
cuantía, de un mismo bien inmueble.
Esta
situación de relativa inseguridad ha intentado paliarse en
esta Comunidad Autónoma a través de las tablas de valores,
como he comentado. A través de este sistema se minimiza la
subjetividad del valorador y se ofrece a los contribuyentes
la posibilidad de conocer, antes de formular su declaración
tributaria, el valor que la Administración va a asignar al
bien inmueble de que se trate con un margen razonable de seguridad.
B) Valoración de un mismo inmueble de formas distintas por
la misma Administración pública.
Se
plantea aquí la tradicional confrontación de dos principios:
el de estanqueidad y el de unicidad tributaria. Según el primero,
una misma Administración podría valorar de dos formas distintas
un mismo inmueble aplicando las normas de dos impuestos distintos.
Según el segundo, la personalidad jurídica única de la Administración
y el principio por el que nadie puede ir contra sus propios
actos obligaría a la Administración tributaria a aceptar para
todos los impuestos que gestiona el valor de los inmuebles
determinado por vez primera para uno de ellos. La Jurisprudencia
ha sido muy fluctuante en este asunto desde la década de los
setenta y últimamente se viene decantando por el principio
de estanqueidad matizado por la necesidad de respetar el principio
de seguridad jurídica. Realmente la opción entre uno y otro
principio constituye un falso dilema: la unidad de la Administración
no se destruye porque ante hechos imponibles diversamente
configurados por la ley se empleen distintos criterios de
valoración, aunque se refieran a los mismos bienes.
Con todo, este conflicto no puede plantearse para las
Comunidades Autónomas entre el I.T.P.A.J.D. y el I.S.D. En efecto, al ser
idéntica la normativa relativa a la base imponible y a la comprobación de
valores en ambos impuestos, el valor asignado a un inmueble a efectos de uno
de ellos deberá servir en lo sucesivo para el otro, con la pertinente
regularización, en su caso, para compensar los efectos de la inflación.
C) Descoordinación entre distintas Comunidades Autónomas
en materia de valoración inmobiliaria.
Mayor
problema se plantea por el hecho de que cada Comunidad Autónoma
aplique, ante la ausencia de criterios legales, sus propios
criterios de valoración en I.T.P.A.J.D. y en el I.S.D. La
referencia de la Ley de cesión de tributos a la utilización
de los mismos criterios que el Estado en la incoación de expedientes
de comprobación de valores parece insuficiente para garantizar
la utilización de criterios homogéneos en la práctica. Podría
incluso plantearse la extensión de la doctrina del Tribunal
Supremo relativa a la unicidad tributaria a este campo, ya
no basada, lógicamente, en la personalidad jurídica única
de la Administración, dado que partimos de la existencia de
diversas Administraciones tributarias, pero sí en los principios
constitucionales de seguridad jurídica y coordinación entre
Administraciones públicas.
Ante
los problemas reales que se plantean en materia de valoración inmobiliaria a
las Comunidades Autónomas fundamentalmente en relación con el I.T.P.A.J.D. y
el I.S.D., que pueden resumirse en indeterminación de valores reales y
descoordinación interadministrativa, pueden proponerse varias soluciones. Son
dignas de ser brevemente reseñadas las dos siguientes: fijación de criterios
de valoración por ley y referencia a un valor administrativo único de los
bienes inmuebles.
A)
Fijación de criterios legales de valoración.
La
introducción de criterios de valoración en la Ley General
Tributaria o en las leyes tributarias que hagan referencia
en la regulación de las bases imponibles al valor real de
los bienes inmuebles supondría un reforzamiento no sólo del
tan citado principio de seguridad jurídica, sino además del
propio principio de legalidad tributaria, al reconducirse
a la propia ley la concreta cuantificación de la obligación
tributaria en estos supuestos.
La
fijación de criterios normativos generales atenuaría los problemas
de la indeterminación de valores y de descoordinación entre
Comunidades Autónomas, con respeto a la autonomía en el funcionamiento
de éstas. Además, se facilitaría el control judicial
de las valoraciones, en la línea de la doctrina que defiende
el carácter pleno de la jurisdicción contencioso-administrativa
como consecuencia directa del principio constitucional de
tutela judicial efectiva.
B)
Referencia a un valor administrativo único de los inmuebles.
Con
esta propuesta se pretende extender la seguridad que procura
la fijación de valores catastrales a todo el sistema tributario
y a todas las Administraciones tributarias. A esta solución
se le han planteado algunos inconvenientes y en todo caso
precisaría de la concurrencia de varios requisitos.
Los
detractores de esta postura argumentan que es incorrecto utilizar
un mismo valor para toda clase de tributos, dado que la riqueza
a considerar en cada caso dependerá del modo en el que en
cada figura tributaria configure el hecho imponible y su cuantificación.
Por otro lado, se argumenta que los valores imputados no coinciden
en la práctica con los valores reales, es decir, con las magnitudes
que reflejan la verdadera capacidad económica de los sujetos
pasivos, por motivos de rigidez técnica del organismo público
encargado de la asignación de valores, que no sigue fielmente
las oscilaciones del mercado, el efecto de la inflación, etc.
Para
los partidarios del sistema, el valor único inmobiliario es
sólo un término de referencia al que deben referirse todas
las leyes tributarias que tomen como base el valor de los
inmuebles, pero dependerá de cada ley qué aspecto o porción
de ese valor debe configurar la base o debe ser detraído de
la riqueza de los particulares en concepto de cuota tributaria.
Por lo que se refiere al argumento de premiosidad administrativa
frente a la agilidad del mercado, se trata de un problema
de índole fundamentalmente fáctica.
Los
requisitos para la implantación de semejante sistema serían
principalmente los siguientes:
-
En primer término, la atribución de las funciones de fijación
y modificación de valores a un único ente. Podría aprovecharse
la infraestructura de que dispone el Centro de Gestión Catastral
y Cooperación Tributaria.
-
En segundo término, es absolutamente imprescindible el acuerdo
entre el Estado y las Comunidades Autónomas, cuyo escenario
más apropiado es el Consejo de Política Fiscal y Financiera,
para acometer la regulación y puesta en práctica de la idea.
En esta línea, el organismo encargado de la fijación y modificación
de valores únicos podría tener naturaleza consorcial.
-
En el terreno práctico, debería reforzarse mucho la estructura material y
los recursos humanos respecto a los que existen actualmente en el Centro de
Gestión Catastral con el fin último de que los valores únicos
administrativos coincidan en cada momento con los normales de mercado.
En
tanto el legislador no adopte las medidas oportunas para legalizar criterios
de valoración o para fijar concretos valores inmobiliarios a efectos de todos
los tributos, las Comunidades Autónomas debemos, en coordinación con el
Estado, aprovechar las disposiciones de la normativa vigente, e incluso sus
resquicios, para incrementar la seguridad de los contribuyentes y conseguir
una aplicación uniforme de criterios de valoración en toda España.
En
este sentido puede ser fundamental la tarea de la recién constituida
Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria, creada
por la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de cesión de tributos
del Estado a las Comunidades Autónomas, una de cuyas funciones,
expresamente atribuida por la Ley, es la de "coordinar
los criterios de valoración a efectos tributarios". Si
entre todos conseguimos articular unos criterios detallados
de valoración inmobiliaria y les damos adecuada publicidad,
podremos solventar los problemas prácticos que se han analizado
en esta ponencia sin necesidad de modificaciones legislativas
de alcance general.
FECHA:
1998 AUTOR: Eugenio Mambrilla Hernández
/ Miguel Ángel Herrero Hernández
|
