4.- Perspectivas de futuro en la financiación local en canarias por parte de la Comunidad Autónoma.

1.- CONSIDERACIONES PREVIAS.

En una primera aproximación conceptual, la expresión "Hacienda pública", o más abreviada y popularmente, "Hacienda", trae de inmediato a nuestras mentes la idea de la compulsión de un poder público poderoso y ubicuo sobre los bolsillos de los ciudadanos, llamados a estos efectos "contribuyentes". En esta primera aproximación, por tanto, se destaca poderosamente en este concepto el aspecto de la obtención de ingresos por vía tributaria.

Pero, como tendremos ocasión de desarrollar, ni la Hacienda pública es un concepto unitario, ni su desenvolvimiento se agota con la obtención de ingresos mediante el establecimiento y la exacción de los tributos.

Desde un punto de vista usual y privado se entiende por "hacienda" tanto el conjunto de bienes y riquezas que uno tiene, como el conjunto de faenas y labores de una casa. Se aprecia por estas definiciones que el concepto de hacienda tiene dos esenciales acepciones o facetas: una estática, determinada por el activo de una persona, y otra dinámica y funcional, que pone el acento en el desenvolvimiento de ese patrimonio en el tiempo.

Como ocurre tantas veces, estos conceptos usuales tienen su traducción técnica en un concepto de "Hacienda pública" cuya esencia es básicamente la misma. Y es que se trata también en el plano técnico de un concepto ambivalente, idóneo para designar tanto al conjunto de bienes y derechos de los entes públicos, como a la actividad de tales entes públicos para obtener ingresos y realizar gastos públicos. Se destacan, paralelamente, un aspecto estático (titularidad pública de bienes y derechos con contenido económico) y un aspecto dinámico (realización de ingresos y gastos públicos) en el concepto de Hacienda pública.

El aspecto estático no es de gran interés dada la poca información que suministra, que ni siquiera abarca el pasivo patrimonial o conjunto de obligaciones de los entes públicos en un momento determinado. Por ello desde el punto de vista administrativo y doctrinal se identifica normalmente la expresión "Hacienda pública" con la actividad de obtención de ingresos y la realización de gastos públicos, o, lo que es lo mismo, con la actividad financiera de los entes públicos.

Ya hemos apuntado que, pese a la percepción unitaria por parte de la ciudadanía, no existe una única Hacienda pública. Por el contrario, existen tantas Haciendas como grupos homogéneos de entes públicos con efectiva autonomía financiera. De este modo, en el Estado español coexisten tres niveles de Hacienda pública, correspondientes a los tres ámbitos de descentralización política y administrativa: Hacienda estatal, Haciendas autonómicas y Haciendas locales.

La Hacienda estatal es la referida a la actividad financiera del sector público del Estado, formado tanto por la persona jurídico-pública estatal como por los organismos autónomos y sociedades estatales de ella dependientes. Su formulación jurídica se plasma con carácter anual en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado que, como indica el artículo 134 de la Constitución, incluyen la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal. En la vertiente de los gastos de estos Presupuestos se consignan las partidas destinadas al desarrollo de las competencias propias del Estado, que no son otras que las detalladas en el artículo 149, número 1, de la Constitución no transferidas a las Comunidades Autónomas, y las materias no atribuidas expresamente a las mismas en función de sus respectivos Estatutos. Además, por imperativo constitucional, se prevén transferencias en favor de los entes territoriales (Comunidades Autónomas, provincias, islas, municipios) en concepto de participación en los ingresos o, en su caso, en los tributos del Estado. Ya de lleno en esta vertiente de los ingresos, son sumamente importantes los capítulos de impuestos estatales no cedidos a las Comunidades Autónomas (capítulo I de la clasificación económica del presupuesto de ingresos para los impuestos directos, y capítulo II para los indirectos). Las figuras tributarias a las que corresponde esta previsión de ingresos se establecen por ley, en virtud de la potestad originaria del Estado para tal establecimiento. Este carácter originario de la potestad para la creación de tributos se justifica por la atribución al Estado de competencias tales como la coordinación de la planificación general de la actividad económica, la redistribución personal y regional de la renta, la estabilidad económica y orientación al pleno empleo, y la Hacienda General. El ejercicio de estas competencias no le sería posible sin la iniciativa en el establecimiento de tributos y la reserva para sí de una parte sustancial de la recaudación de los mismos, sobre todo de los generales sobre la renta. Por cierto y a colación del concepto de Hacienda General, es preciso indicar que no se identifica de modo pleno con el de Hacienda estatal. El Tribunal Constitucional ha señalado que la noción de Hacienda General tiene por objeto directo la relación entre la Hacienda estatal y las Haciendas locales cuyo fin básico es el saneamiento de éstas, dejando a salvo la delimitación competencial que existe entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Y es que sucede que desde el punto de vista constitucional éstas, las Comunidades Autónomas, ostentan autonomía financiera, lo que significa que las diecisiete Haciendas públicas de las diecisiete Autonomías del Estado español (junto con sus respectivos sectores públicos autonómicos, en su caso), tienen plena libertad para prever sus ingresos y fijar sus gastos, siempre dentro de los límites impuestos por el ordenamiento, y singularmente por las previsiones coordinadoras de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante, LOFCA). Respecto de los gastos, el límite se encuentra en las competencias estatutariamente asumidas, y las que extraestatutariamente se hayan podido atribuir por vía del artículo 150 de la Constitución. En cuanto a los ingresos, la ausencia de potestad tributaria originaria (que, recordemos, sólo ostenta el Estado) no impide que las Comunidades Autónomas puedan crear por ley sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales, siempre cuidando que no recaigan sobre hechos imponibles gravados por el Estado. La supeditación material al Estado en la fuente principal de financiación autonómica, que es la tributaria, impone no sólo lógicamente, sino además por imperativo constitucional, que el Estado complemente el déficit autonómico con una participación de estos entes territoriales en los ingresos del Estado, prevista con carácter general en la LOFCA. Esta participación, como ya se ha comentado, se articula anualmente en las distintas Leyes de Presupuestos Generales del Estado sobre los acuerdos alcanzados en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, órgano intergubernamental consultivo y de deliberación para la coordinación de la actividad financiera del Estado y de las Comunidades Autónomas, creado por la propia LOFCA.

En un tercer y último nivel se encuentran las Haciendas locales, que son las que corresponden a los municipios o sus agrupaciones, a las islas y a las provincias. La autonomía financiera a este nivel no está expresamente reconocida en la Constitución. En efecto, la Carta Magna garantiza la autonomía de los municipios en cuanto a su gobierno y administración, asimismo el gobierno y administración autónoma de las provincias, y la administración propia de las islas en forma de Cabildos o Consejos. En materia específicamente financiera, sin embargo, la Constitución sólo ordena que deberán disponer de medios suficientes para el desempeño de sus funciones. No obstante, se ha venido considerando que la autonomía financiera, entendida como disposición de medios suficientes, aunque no sean totalmente propios, para el cumplimiento de las funciones atribuidas, está ínsita en el concepto de autonomía administrativa. Sea como fuere, la autonomía financiera de las corporaciones locales es mucho más restringida que la de las Comunidades Autónomas. No pueden crear tributos sino de acuerdo con lo previsto en las legislación estatal reguladora de las Haciendas locales, y en general su posición es de clara subordinación tanto a la Comunidad Autónoma en que se encuadran como, sobre todo, al Estado. De hecho, la importancia de las transferencias corrientes y de capital que perciben las corporaciones locales determina en general el grado de cobertura al que pueden ser suministrados los servicios públicos locales.

El objeto fundamental de esta ponencia es el análisis de las relaciones entre la Hacienda pública de la Comunidad Autónoma de Canarias y las Haciendas locales canarias, así como sus perspectivas de futuro. Pero a fin de situar en un adecuado contexto el asunto central citado, es conveniente que repasemos en primer lugar de forma somera cuál ha sido la evolución histórica de la financiación local en Canarias y su relación con la Hacienda estatal, la única existente sobre los entes locales hasta la aparición del nivel autonómico.

2.- FINANCIACIÓN DE LAS ENTIDADES LOCALES EN CANARIAS. BREVE RESEÑA HISTÓRICA.

En la configuración histórica del Régimen Económico y Fiscal de Canarias no tuvo relevancia alguna hasta fechas relativamente recientes el problema de la financiación local. Las franquicias al consumo y las ventajas económicas vigentes en Canarias desde la conquista por los Reyes Católicos hasta el siglo XX encontraban su fundamento exclusivo en las peculiaridades geográficas y estructurales del Archipiélago. Con el Real Decreto de 11 de julio de 1852 (popularmente conocido como "Decreto Bravo Murillo") se incorporaron las franquicias aduaneras como un elemento fundamental y configurador del régimen fiscal aplicable en las Islas.

Sin embargo, tras la publicación de la Ley de Cabildos de 11 de julio de 1912 y la implantación de unos tributos locales a la importación y exportación de mercancías, primero con carácter transitorio, y luego de forma permanente, denominados Arbitrios de los Cabildos, los aspectos fiscales del Régimen Económico y Fiscal de Canarias se vieron enriquecidos con la aparición de una nueva faceta: la peculiaridad en la financiación de los Cabildos y, a través de ellos, de los Ayuntamientos de las Islas que, a través del régimen de Carta económica, se nutrían con recargos y participaciones en los Arbitrios citados.

Por lo tanto, en el seno de un Estado unitario en el que no existía más poder tributario que el central, los entes locales canarios contaban con un peculiar sistema de financiación, lógicamente aprobado y regulado por el propio Estado, basado en el gravamen de las operaciones de importación y exportación de mercancías en el Archipiélago. Es curioso destacar que esta peculiaridad en la financiación local, que inicialmente atacaba frontalmente uno de los principios históricos del Régimen Económico y Fiscal canario cual es el de franquicia en las operaciones de entrada y salida de bienes de las Islas, se convirtió a lo largo del presente siglo en uno de los fundamentos básicos del propio Régimen.

El sistema de Arbitrios conoció su última versión preconstitucional en la Ley 30/1972, de 22 de julio, de Régimen Económico y Fiscal de Canarias, verdadero hito histórico de reconocimiento de un régimen económico y fiscal peculiar en el seno de un Estado unitario. Esta Ley suprimió los arbitrios a la exportación y estableció dos arbitrios a la importación: el Arbitrio Insular a la Entrada de Mercancías en las Islas Canarias, con una Tarifa General y una Tarifa Especial, esta última con una expresa finalidad proteccionista, y el Arbitrio Insular sobre el Lujo.

Y así llegamos a la Constitución de 1978. Pocos discuten que la más relevante aportación de la Carta Magna fue la configuración de un novedoso modelo de Estado descentralizado, que ha dado en llamarse Estado de las Autonomías. Desde el punto de vista financiero que hemos adoptado en la presente ponencia, la nueva configuración territorial con su correlativa distribución competencial ha determinado dos reseñables fenómenos: la aparición de un nuevo poder financiero, el de las Comunidades Autónomas, y el reforzamiento del poder financiero de las entidades locales, que con anterioridad a la entrada en vigor de la Constitución estaba desdibujado y como ensombrecido por la potencia formidable del poder financiero del Estado centralista.

Como es sabido, la Constitución Española de 1978 reconoce y garantiza en su Disposición Adicional Tercera el Régimen Económico y Fiscal canario. A la entrada en vigor de la Constitución perduraba el diseño del Régimen Económico Fiscal establecido en 1972. La aportación inmediata del bloque de la constitucionalidad es el desplazamiento del protagonismo en esta materia de los Cabildos insulares a la Comunidad Autónoma de Canarias a partir de la entrada en vigor del Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto.

En materia de relación entre el Estado y las corporaciones locales en materia de financiación, es importante reseñar aquí por su relevancia el contenido del número 14º del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución, que establece la competencia exclusiva del Estado en materia de Hacienda General. Tal precepto ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional como la manifestación de la relación del Estado con las Haciendas locales dirigido de modo preferentemente al saneamiento de éstas, como ya hemos apuntado. En este contexto, debemos interpretar la autonomía financiera de las entidades locales como la disposición por parte de estos entes de suficientes medios para el desarrollo de las funciones que tienen encomendadas, si bien en el marco, en principio, de la legislación estatal, así como de la legislación autonómica cuando aquélla lo autorice. En suma, se trata de abolir el antiguo régimen de tutela financiera del Estado sobre el sector local y de garantizar el gobierno de las Corporaciones locales sobre sus respectivas Haciendas, así como la suficiencia de recursos, siempre en el marco normativo del Estado. Veremos que en el caso de Canarias que esta relación de subordinación de las entidades locales respecto del Estado en materia de financiación está fuertemente influenciada por la intervención de la Comunidad Autónoma de Canarias.

3.- ESQUEMA ACTUAL.

La última versión de los aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias, sobre todo en lo que se refiere a la imposición indirecta, está contenida en la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias. Esta ley estatal, en coordinación con la normativa comunitaria, da paso a una fiscalidad indirecta moderna e integrada con nuestro entorno económico y socio-político. Se suprimen la Tarifa General del Arbitrio de Entrada (sustituida por el Arbitrio a la Producción e Importación en las Islas Canarias, impuesto indirecto estatal autorizado por la Comunidad Europea, a partir de julio de 1991 y cuya desaparición, previo descreste progresivo, está prevista para el día 31 de diciembre del año 2000) y el Arbitrio Insular sobre el Lujo (sustituido por el Impuesto General Indirecto Canario a partir de enero de 1993). Continúa hoy vigente, también transitoriamente y por disposición expresa de la Comunidad Europea, la Tarifa Especial del Arbitrio Insular a la Entrada de Mercancías. En este contexto normativo, analizaremos sucesivamente la relación entre la Hacienda del Estado y las Haciendas locales canarias, que se configura como una relación indirecta debido a la fuerte participación de la Comunidad Autónoma de Canarias en la misma, y la relación directa entre la Hacienda autonómica y las Haciendas locales canarias.

A) RELACIÓN ENTRE LA HACIENDA ESTATAL Y LAS HACIENDAS LOCALES CANARIAS.

La legislación estatal específicamente dedicada a la regulación de las Haciendas locales se encuentra en el Título VIII de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas locales. Por lo que respecta a Canarias, el artículo 139 de esta última ley establece lo siguiente:

"Las entidades locales canarias dispondrán de los recursos regulados en la presente Ley, sin perjuicio de las peculiaridades previstas en la legislación del Régimen Económico Fiscal de Canarias. A estos efectos, los Cabildos Insulares de las Islas Canarias tendrán el mismo tratamiento que las Diputaciones Provinciales".

A la luz del transcrito artículo 139 de la Ley de Haciendas Locales, analizaremos a continuación cuáles son los recurso propios que la legislación estatal prevé para las islas y los municipios canarios, así como los recursos ajenos de origen estatal de estos dos bloques de entidades locales.

a) Recursos propios. Estos recursos no están afectados por las especialidades del Régimen Económico Fiscal.

Por lo que se refiere a las islas, sus recursos propios son los siguientes:

1.- Ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado.

2.- Ingresos financieros.

3.- Ingresos de derecho público. Son destacables entre éstos las sanciones, los precios públicos y, como recurso de naturaleza tributaria, el recargo sobre el Impuesto sobre Actividades Económicas.

Paralelamente, y por lo que respecta a los municipios canarios, sus recursos propios son los siguientes:

1.- Ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado.

2.- Ingresos financieros.

3.- Ingresos de derecho público. Son destacables en este orden de ingresos las sanciones, los precios públicos y los tributos propios. Éstos últimos se clasifican en tasas, contribuciones especiales y los impuestos municipales sobre Bienes Inmuebles, sobre Actividades Económicas, sobre Vehículos de Tracción Mecánica, sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, y sobre Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.

b) Recursos ajenos de origen estatal. En esta categoría de recursos sí existen especialidades derivadas del Régimen Económico Fiscal.

Por lo que se refiere a los Cabildos, podemos enumerar los siguientes rendimientos:

1.- Atribuciones dinerarias procedentes de la recaudación líquida del I.G.I.C., del A.P.I.C. y del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, popularmente conocido como Impuesto de matriculación. Los dos primeros tributos, establecidos por la Ley 20/1991, tienen carácter estatal. No obstante ello, son gestionados por la Comunidad Autónoma de Canarias, la cual, una vez descontado un 6 por 100 en concepto de gastos de gestión, distribuye la totalidad de la recaudación líquida del A.P.I.C. y el 49,65 por 100 de la recaudación líquida del I.G.I.C. entre los Cabildos Insulares y las Mancomunidades Provinciales Interinsulares de Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife. Por lo que respecta al Impuesto Especial, se prevé el mismo destino de la recaudación líquida que el establecido para el I.G.I.C. (un 49,65 por 100 para los Cabildos, sin detracción de gastos de gestión en este caso) para los hechos imponibles (esto es, por las primeras matriculaciones de vehículos) realizados en Canarias. Y ello, a pesar de tratarse de un impuesto establecido y gestionado por el Estado, el cual transfiere periódicamente el total de la recaudación a la Comunidad Autónoma canaria, que es la encargada de su distribución entre los Cabildos y Mancomunidades en el porcentaje indicado. La razón de esta atribución se encuentra en la génesis de este Impuesto Especial, que entró en vigor en 1993 para compensar la bajada de los tipos del I.V.A y del I.G.I.C. en la importación y entrega de vehículos. Los Cabildos reciben de la Comunidad Autónoma dos pagos a cuenta quincenales y una liquidación definitiva cada mes.

Los criterios de reparto de la recaudación líquida de I.G.I.C., A.P.I.C. e Impuesto de matriculación entre los Cabildos y Mancomunidades se encuentran en la Ley estatal 42/1985, de 19 de diciembre, y son tres: la población de derecho de cada isla (87,5 por 100), la superficie de cada isla (2 por 100) y el hecho insular (10,5 por 100, distribuyéndose un 1,5 % para cada isla).

Los datos de las transferencias a los Cabildos por parte de la Comunidad Autónoma desde la entrada en vigor de la Ley 20/1991 por este concepto son los siguientes:

En 1992: 34.321.730.110 de pesetas.

En 1993: 44.682.816.487 de pesetas.

En 1994: 50.725.085.312 de pesetas.

En 1995: 54.307.778.710 de pesetas.

Como puede observarse, en 1993 se produjo un salto de más de diez mil millones de pesetas respecto a 1992, debido al impacto de la puesta en aplicación del I.G.I.C.

Del monto total recibido en cada entrega, cada Cabildo se reserva un 60 por 100, que figura como ingreso en su presupuesto ordinario, y el resto lo distribuye a sus Ayuntamientos.

No obstante la citada regulación estatal, la competencia autonómica para el establecimiento de los criterios de distribución de los recursos del Régimen Económico y Fiscal de Canarias está hoy expresamente reconocida en el Estatuto de Autonomía, tras su reforma por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre (artículo 30, apartado 32).

2.- Participación en los tributos del Estado, determinada en las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado. La especialidad que afecta a los Cabildos con respecto a las Diputaciones provinciales y los Consejos baleares es que se reduce la participación en los impuestos estatales no cedidos en la misma proporción en que lo hace la participación de los municipios canarios respecto a los del resto de España.

Por lo que se refiere a los recursos ajenos de origen estatal en favor de los Ayuntamientos canarios, los recursos son los siguientes:

1.- Transferencias recibidas a través de los Cabildos procedentes de la recaudación del I.G.I.C., del A.P.I.C. y del Impuesto de Matriculación. Del total de recaudación líquida recibida por los Cabildos por estos conceptos, conforme se ha explicado arriba, cada uno de las siete corporaciones se queda con un 60 por 100, y distribuye el 40 por 100 restante entre los municipios comprendidos en su ámbito territorial respectivo, de conformidad con sus Cartas Municipales.

2.- Participación en los tributos del Estado. Esta participación se determina anualmente en las respectivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado, tomando como base una fórmula matemática establecida por la propia Ley de Haciendas Locales. La peculiaridad que existe respecto de los municipios canarios consiste en que el porcentaje de participación en los impuestos indirectos estatales no cedidos, entre los que se encuentra el I.V.A., ha venido siendo en los últimos ejercicios de un 31 por 100 respecto al resto de los municipios españoles. En 1997 este porcentaje se ha elevado a un 49 por 100 (artículo 71, apartado Cuatro, de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1997).

Esto significa que un municipio canario percibirá el mismo importe en concepto de participación en impuestos estatales directos, pero sólo un 49 por 100 en concepto de participación en impuestos estatales indirectos, en relación con un municipio peninsular o balear con idénticos parámetros de reparto (que son tres: población, unidades escolares y esfuerzo fiscal medio).

Puede esgrimirse como argumento favorable a esta desigualdad en el reparto el siguiente razonamiento: no pueden los municipios canarios participar en el reparto de unos ingresos que no se han generado en territorio canario, como es el caso del I.V.A. Además, para compensar esta disminución de ingresos locales por vía de transferencias estatales, existe la distribución específica para los municipios canarios de la recaudación del I.G.I.C., del A.P.I.C. a la que hemos aludido.

No obstante, podría contestarse a tan aparentemente incontestable razonamiento invocando tanto el tenor literal del citado artículo 139 de la Ley de Haciendas Locales como a los principios inspiradores del Régimen Económico Fiscal de Canarias. En efecto, recordemos que el artículo 139 de la Ley de Haciendas Locales dispone que "Las Entidades locales canarias dispondrán de los recursos regulados en la presente Ley, sin perjuicio de las peculiaridades previstas en la legislación del Régimen Económico Fiscal de Canarias". Es decir, parece postularse un mismo nivel de financiación para todos los entes locales de España, también por vía de transferencias incondicionadas, y dejando totalmente aparte el exceso de financiación para los entes locales canarios derivado del Régimen Económico Fiscal. Esta aparente situación de privilegio de los entes locales canarios en materia de financiación tendería a compensar las circunstancias de insularidad, lejanía, falta de recursos naturales, etc., que están en los mismos cimientos del Régimen Económico Fiscal, dado que estas circunstancias representan otras tantas dificultades para la adecuada prestación de los servicios públicos más inmediatos para el ciudadano, que son precisamente competencia de las entidades locales.

Sea como fuere, las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, de igual rango jerárquico que la Ley de Haciendas Locales, han venido optado por la mencionada vía de reducción de la participación en impuestos indirectos, si bien existe el compromiso político de su progresiva elevación hasta el 100 por 100. Es justo indicar, con todo, que los ingresos procedentes del Régimen Económico Fiscal compensan realmente a los municipios por el actual recorte en la participación en los impuestos indirectos.

B) RELACIÓN ENTRE LA HACIENDA AUTONÓMICA CANARIA Y LAS HACIENDAS LOCALES CANARIAS.

El bloque de la constitucionalidad configura un fuerte vínculo hacendístico entre el Estado y las entidades locales, tal y como hemos tenido ocasión de examinar. La relación financiera entre las Comunidades Autónomas y los entes locales es mucho más tenue desde la perspectiva constitucional, sin que ello signifique que sea inexistente. Simplemente, depende del grado de vinculación que permita la legislación estatal. Al respecto, el artículo 142 de la Constitución dispone lo siguiente:

"Las Haciendas locales (...) se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas."

El Estado ha ejercitado su competencia en la materia que nos ocupa a través, fundamentalmente, de la Ley de Haciendas locales, dejando escaso resquicio para las competencias autonómicas en este campo. El Tribunal Constitucional ha declarado en el fundamento jurídico tercero de su importante sentencia 179/1985, de 19 de diciembre, básica en la materia del poder tributario de las Corporaciones locales, que carece de fundamento una pretendida "relación hacendística inmediata de las Corporaciones locales con las Comunidades Autónomas", pero sin que esto implique desconocer las relaciones derivadas de lo dispuesto en el citado artículo 142 (participación de los entes locales en los tributos de las Comunidades Autónomas), y las competencias autonómicas en materia de Haciendas locales que se desprenden de la LOFCA. En esta Ley se recoge la obligación de las Comunidades Autónomas a velar por su propio equilibrio territorial y por la realización interna del principio de solidaridad (artículo 2, apartado 2), obligación que, como veremos, se reitera en el Estatuto canario. También se dispone en la LOFCA la posibilidad de que las Comunidades Autónomas establezcan y gestionen tributos sobre materias imponibles que la legislación estatal reserva a las Corporaciones locales, en los supuestos en que dicha legislación lo prevea y con compensación a los entes locales afectados (artículo 6, apartado 3). En virtud de esta última previsión de la LOFCA, la Disposición Adicional Quinta de la Ley de Haciendas locales establece que las Comunidades Autónomas podrán establecer y exigir un impuesto sobre la materia imponible gravada por el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica que, como vimos, es uno de los impuestos propios de los entes municipales.

Entrando de lleno en el caso concreto de la Comunidad Autónoma de Canarias y la relación de su Hacienda pública con las Haciendas locales de su ámbito territorial, hay que reseñar que aparte de la genérica competencia plasmada en el cuarto apartado del artículo 32 ("régimen local"), el Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, y modificado por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, sólo contiene tres referencias a las relaciones entre la Hacienda autonómica y las Haciendas locales:

a) En primer lugar, el apartado 32 del artículo 30, ya citado, atribuye a la Comunidad Autónoma canaria la competencia para establecer los criterios de distribución y los porcentajes de reparto de los recursos derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias.

b) En segundo término se repite el contenido del artículo 2, apartado 2, de la LOFCA, en cuanto a la obligación de velar por el equilibrio territorial y la realización interna del principio de solidaridad (artículo 56 del Estatuto).

c) Por último, se prevé la posibilidad de la actuación de los entes locales canarios como delegados o colaboradores del Gobierno canario para la liquidación, gestión y recaudación de los tributos regionales (artículo 61 del Estatuto).

Nos interesa solamente en este punto la segunda referencia. Para la efectividad de las citadas competencias sobre el equilibrio territorial  y la solidaridad interna el propio Estatuto prevé la creación de un Fondo de Solidaridad Interinsular, cuyos recursos se distribuyen por el Parlamento canario. La trayectoria de este fondo fue casuística y sesgada hasta que se publicó la Ley 14/1990, de 26 de julio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, conocida como "Ley de Cabildos". En el artículo 20 de esta norma se concretó de manera efectiva el principio de coordinación interadministrativa en materia de financiación local mediante la previsión de un Plan Cuatrienal, aprobado por Ley del Parlamento de Canarias, en el que se habrían de imbricar medidas de coordinación de las políticas fiscales, financieras, presupuestarias y de endeudamiento. El desarrollo de esta previsión normativa, como veremos, se centró de modo exclusivo en la financiación municipal, dejando fuera de su campo de actuación material la financiación de los Cabildos.

Para las fechas en que fue aprobada la Ley de Régimen Jurídico, en los albores de la década de los noventa, la situación financiera general de los municipios canarios era muy difícil. Esta precariedad generó una serie de actuaciones orientadas por el principio de coordinación interadministrativa y realizadas con el fin primordial de eliminar los déficits presupuestarios municipales. Las dos intervenciones más importantes fueron:

a) La creación de un recargo sobre el Impuesto Especial de la Comunidad Autónoma sobre combustibles derivados del petróleo. Este recargo, hoy ya desaparecido, era un impuesto de titularidad autonómica, igual que el propio Impuesto sobre Combustibles, que se estableció por la Comunidad Autónoma en virtud de su potestad tributaria constitucionalmente reconocida, con carácter transitorio para el periodo 1992-1996. Los elementos esenciales del tributo (hecho imponible, sujetos, base imponible) eran los mismos que los del Impuesto sobre Combustibles, pero la cuota tributaria ha sido de un 15 por 100 de la correspondiente a éste, hasta 1996, ejercicio en el que fue de un 10 por 100. Se trataba de un impuesto de carácter finalista, afecto al saneamiento y mejora de las Haciendas municipales de Canarias. La gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión de los actos relativos al recargo se realiza por los órganos de la Comunidad Autónoma, y conjuntamente con la del citado Impuesto Especial.

b) El desarrollo efectivo del Plan Cuatrienal, primero con la entrada en vigor del Decreto 199/1993, de 24 de junio, por el que se aprobó el Plan de Saneamiento Financiero para la distribución del Fondo de Cooperación Local, y posteriormente con la concreta aprobación del Plan Cuatrienal, con base en los criterios del citado Decreto, por la Ley 3/1994, de 3 de febrero, de Cooperación al saneamiento y mejora de las haciendas municipales canarias. No obstante, la pretensión del Plan Cuatrienal no fue sólo de saneamiento de Haciendas municipales deficitarias, sino que respondía simultáneamente a una exigencia previa para la viabilidad de las políticas de coordinación económica.

 La vigencia del Plan Cuatrienal  abarcó de los ejercicios 1993 a 1996, por lo que también ha expirado su periodo temporal de vigencia. Para su desarrollo se creó el Fondo de saneamiento y mejora de las Haciendas municipales canarias, que ha venido generando un montante de unos 7.600 millones anuales a transferir a los municipios canarios. Los criterios de distribución del fondo, determinados previa consulta a la Federación Canaria de Municipios (FECAM) han sido: la población municipal (60 por 100), la solidaridad municipal, que genera una cantidad igual para todos los municipios (30 por 100) y la gestión recaudatoria (10 por 100).

Hasta aquí, los esfuerzos para la recuperación financiera de los municipios canarios por parte de la Comunidad Autónoma. Por lo que se refiere a los Cabildos, no ha existido un plan específico destinado a su financiación, ni tributos afectos a la misma, dada la diversa situación económica que ostentan respecto de los municipios. No obstante, no puede dejar de comentarse en el marco de las relaciones financieras de la Comunidad Autónoma con los Cabildos que existe un recurso tributario, configurado como tributo propio de la Comunidad Autónoma y cuya gestión y recaudación íntegra corresponde a los Cabildos: la exacción fiscal sobre la gasolina. La última versión normativa de este recurso se contiene en la Disposición Adicional Quinta del Decreto Legislativo 1/1994, de 24 de julio, de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias. Su naturaleza es impositiva, aunque la norma reguladora lo califica incorrectamente como tasa, y grava la adquisición de gasolina en el surtidor de suministro. La tarifa es de 0,9 pesetas por litro de gasolina adquirido. También es un impuesto afecto, puesto que el importe de su recaudación se destina a la reparación y conservación de la red insular de carreteras correspondiente.

Sin ánimo de saturar a la audiencia con datos numéricos, sino sólo con la pretensión de facilitar unas cifras globales que den una idea de la importancia de las transferencias autonómicas, condicionadas o no, en favor de los entes locales canarios en los últimos años, se facilitan las siguientes, extraídas de los presupuestos liquidados:

Cabildos: 40.788 millones en 1992; 5.725 millones en 1993; 2.348 millones en 1994; 3.752 millones en 1995.

El fuerte descenso producido en 1992 no se debe a una efectiva disminución en las asignaciones, cosa que sí se produjo en menor medida al año siguiente. Se debe a una mera razón contable: hasta 1992, las transferencias de fondos a favor de los Cabildos insulares de los recursos del Régimen Económico Fiscal se ubicaban en el artículo presupuestario de transferencias corrientes. A partir de 1993 estos fondos tienen tratamiento extrapresupuestario.

Ayuntamientos: 6.924 millones de pesetas en 1992; 16.190 millones en 1993; 12.056 millones en 1994; 16.745 millones en 1995.

A pesar de los altibajos, se aprecian claramente los efectos financieros de la puesta en funcionamiento del Plan Cuatrienal y del recargo al Impuesto sobre Combustibles en 1993.

Para finalizar este vistazo general a la relación actual entre Hacienda autonómica y Haciendas locales canarias, dos breves incisos: en primer término, es importante resaltar que en Canarias no ha sido ejercitada la facultad atribuida por la Ley de Haciendas Locales con referencia al Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica consistente, recordemos, en la posibilidad de la Comunidad Autónoma de asumir en un tributo propio la materia imponible de este impuesto, mediante la debida compensación a los Ayuntamientos. En segundo término, hay que destacar que en las relaciones financieras entre Entes locales canarios y Comunidad Autónoma también existe un flujo monetario de aquéllos a ésta, vía impositiva. En efecto, los Cabildos y Ayuntamientos canarios son sujetos pasivos del Impuesto General Indirecto Canario cuando realizan operaciones sujetas al mismo, situación en virtud de la cual deben liquidar el Impuesto mediante la presentación de autoliquidaciones periódicas. Asimismo son sujetos pasivos en el A.P.I.C., pero en este caso normalmente las importaciones realizadas directamente por los entes públicos locales con cargo a sus presupuestos están exentas del Arbitrio.

4.- PERSPECTIVAS DE FUTURO EN LA FINANCIACIÓN LOCAL EN CANARIAS POR PARTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA.

No podemos finalizar esta ponencia sin hacer referencia a las perspectivas que en el momento actual se vislumbran en el ámbito de la cooperación financiera entre la Comunidad Autónoma y los entes locales en Canarias. Como se ha indicado, tanto el recargo en el Impuesto sobre Combustibles afecto al saneamiento municipal como el Plan Cuatrienal aprobado por la Ley 3/1994 han agotado ya su vigencia a fecha de hoy.

Si bien es cierto que el Plan Cuatrienal que acaba de expirar no ha logrado su objetivo de total saneamiento de los Ayuntamientos canarios, sí ha servido para introducir una cierta disciplina de gasto en las Haciendas municipales. En este sentido ha sido un éxito, sin menoscabo de su innegable incidencia en la reducción de los déficit locales. Ya desde finales de 1995, a un año vista de la finalización del Plan Cuatrienal y de la vigencia del recargo en el Impuesto sobre Combustibles, el Parlamento de Canarias tomó conciencia de la necesidad de dotar de estabilidad financiera a las corporaciones locales a través del instrumento de los planes cuatrienales, cuyo resultado positivo ya era evidente. Por ello, a resultas de la Proposición no de Ley presentada el día 10 de noviembre de 1995, el Parlamento de Canarias instó al Gobierno de Canarias, mediante resolución aprobada el 15 de noviembre siguiente, a remitir dentro del primer semestre de 1996 un Proyecto de Ley de Cooperación Local, que incluyera en su contenido un nuevo Plan Cuatrienal para el periodo 1997-2000, así como un fondo de cooperación municipal de carácter estable. Tal Proyecto de Ley, remitido en plazo por el Gobierno, fue rechazado por el Parlamento, de manera que finalizado 1996 no contamos con una normativa definitiva en materia de financiación local por parte de la Comunidad Autónoma canaria, aunque el proyecto normativo se encuentra en fase avanzada de elaboración. Sólo existe en estos momentos, a efectos de cubrir el hueco legal y financiero ocasionado por la terminación simultánea del último Plan Cuatrienal y de la vigencia del recargo en el Impuesto sobre Combustibles, una previsión normativa contenida en el artículo 15 de la Ley 5/1996, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 1997, cuyo contenido vamos a analizar a continuación.

Pero antes de acometer tal análisis en precisa, para colocarnos en una adecuada perspectiva de la situación actual, una somera referencia a las respectivas posiciones en esta materia del Gobierno de Canarias, titular de la iniciativa legislativa, y de la Federación Canaria de Municipios (FECAM), como colectivo representativo de intereses afectados por la proyectada normativa, en el sentido del artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Tales posiciones están hoy plenamente vigentes, por cuanto la regulación definitiva de la materia, repetimos, no está cerrada aún.

La FECAM pretende, con base en los artículos 142 "in fine" de la Constitución y 39, número 2 y concordantes de la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales, que la Comunidad Autónoma canaria regule una participación estable de los municipios canarios en los tributos de esta Comunidad Autónoma, incluso en los cedidos por el Estado y con exclusión de los tributos del Régimen Económico Fiscal, que tienen su propio régimen de reparto. Dicha participación recibiría el nombre de Fondo Canario de Financiación Municipal. El porcentaje postulado por la FECAM es del 35 por 100, por lo que el montante del fondo inicialmente previsto para los municipios canarios para 1997 rondaría los 21.000 millones de pesetas, según estimaciones de la propia FECAM.

El Gobierno de Canarias tiene la intención de que se continúe en la misma línea inspiradora del último Plan Cuatrienal, esto es, que la financiación local por parte de la Comunidad Autónoma canaria se fundamente en las previsiones contenidas en el artículo 20 de la Ley de Cabildos, y que por tanto constituya expresión de la coordinación de las políticas fiscales, financieras, presupuestarias y de endeudamiento de los entes locales canarios por parte de la Comunidad Autónoma, en beneficio de los intereses generales de la región.

Esta tensión viva entre pretendidos derechos constitucionales de las entidades locales y las meras facultades autonómicas de coordinación interadministrativa está actualmente desarrollándose en toda su pujanza de cara a una definitiva plasmación normativa. Por el momento ha cristalizado, como se ha indicado, en la redacción del artículo 15 de la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma para 1997, cuyo tenor literal es el siguiente:

"Artículo 15. Fondo Canario de Financiación Municipal.

1. En el marco de lo previsto por el artículo 20 de la Ley 14/1990, de 26 de julio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias y por la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, se crea el Fondo de Coordinación y Cooperación Municipal, dotado en las siguientes aplicaciones presupuestarias:

Código                               Denominación                                Importe

08.15.912C08.4080.02       Fondo de Coordinación                7.500.000.000

 y Cooperación Municipal

08.15.912C97.7089.06       Fondo de Coordinación                7.500.000.000

 y Cooperación Municipal

23.07.313C23.4079.02       Plan Concertado                            805.000.000

de Servicios Sociales

23.07.313C23.4115.01       Prestaciones Básicas               431.165.000

de Servicios Sociales

23.01.322C23.4300.02       Programa Territorial de Apoyo

al Empleo y la Formación               1.600.000.000

2. La parte del Fondo consignada en la Sección 08, Servicio 15, Programa 912C, PI/LA 08.4080.02 y 97.7089.06 se distribuirá conforme a las determinaciones de la Ley que, a tal efecto, apruebe el Parlamento de Canarias, y que incorporará el primer Plan cuatrienal de coordinación y cooperación municipal.

3. Se habilita al Gobierno de Canarias para aprobar mediante Decreto las condiciones de distribución en el ejercicio de 1997 de las dotaciones a que se refiere el apartado anterior, como anticipo a cuenta de la distribución que resulte de la Ley que lo regule.

4. La parte del Fondo consignada en la Sección 23, Servicio 07, Programa 313C, PI/LA 23.4079.02 y 23.4115.01 y en el Servicio 01, Programa 322C, PI/LA 23.4300.02 se distribuirá a los Ayuntamientos canarios de acuerdo con los criterios que actualmente están acordados entre el Gobierno y la Federación Canaria de Municipios, con la finalidad y justificación previstas en la normativa reguladora de los mismos."

Puede observarse en la redacción de este artículo la confrontación de posturas a que arriba hemos hecho referencia. El epígrafe del artículo "Fondo Canario de Financiación Municipal" parece respaldar las pretensiones de la FECAM. Pero el contenido del artículo desvela que dicho respaldo es meramente terminológico, dado que no se regula en el mismo participación alguna en los tributos de la Comunidad Autónoma, sino que, con base expresa en el artículo 20 de la Ley de Cabildos, se establecen una serie de transferencias corrientes y de capital en favor de los Ayuntamientos canarios, exclusivamente para 1997 como es propio de una Ley de Presupuestos, y con el único fin de coordinar las políticas financieras de los mismos.

Como vemos, se prevé un reparto de 17.836.165.000 pesetas en 1997, cifra sensiblemente inferior a la pretendida inicialmente por la FECAM, pero que supera las dotaciones en transferencias globales en favor de los municipios en los últimos ejercicios, ya detalladas. De este montante, 15.000.000.000 de pesetas integrarían el Fondo de Coordinación y Cooperación Municipal, que viene a sustituir al extinto Fondo de saneamiento y mejora. El resto de las dotaciones presupuestarias se enmarcan en unos programas que son resultado de negociaciones entre el Gobierno y la FECAM ya puestos en práctica en ejercicios anteriores, gestionados por la Consejería de Empleo y Asuntos Sociales y a los que se dota de continuidad en el presente ejercicio. Veremos por separado estos dos bloques en los que se divide el Fondo Canario de Financiación Municipal.

El llamado Fondo de Coordinación y Cooperación Municipal, en su concepción original por el Gobierno de Canarias, ha de componerse de dos partes diferenciadas: una vinculada a coordinación, destinada a dotar a los Ayuntamientos canarios de recursos de libre disposición cuando cumplan los objetivos de coordinación establecidos en los futuros planes cuatrienales (transferencias incondicionadas), y otra parte vinculada a cooperación, dirigida a dotar a aquellos de recursos para gastos en servicios públicos (transferencias condicionadas y a justificar). La participación en el Fondo es voluntaria para los Ayuntamientos respetando su autonomía financiera, si bien, en reconocimiento del esfuerzo realizado en ejecución del Plan de saneamiento y mejora, su situación financiera debe ser saneada. La FECAM, por su parte, pretendía que la totalidad de los fondos sean de libre disposición para los Ayuntamientos, y sin considerar la situación financiera previa de los mismos. En la actualidad parece existir cierto consenso en que en la formulación definitiva del Fondo un 20 por 100 de lo que corresponda a cada Ayuntamiento se destine a saneamiento o, cuando el Ayuntamiento esté saneado, a inversión, y el 80 por 100 restante sea de libre disposición.

No obstante las respectivas posturas expuestas y el estado actual de la cuestión, la formulación positiva de la Ley de Presupuestos prevé que el cincuenta por ciento de las dotaciones de este Fondo para 1997 se destinen a gastos corrientes de los Ayuntamientos, y el otro cincuenta por ciento a inversiones municipales. La adecuación de estos planteamientos finalistas a la configuración definitiva del Fondo de Coordinación y Cooperación Municipal de acuerdo con su futura Ley reguladora podría exigir la realización de las oportunas transferencias de crédito.

Su distribución concreta entre todos los Ayuntamientos canarios habrá de realizarse por la tantas veces aludida Ley que se encuentra en fase de elaboración, que habrá de incorporar el primer plan cuatrienal de coordinación y cooperación municipal. Hasta tanto se apruebe esta norma, la Ley de Presupuestos habilita al Gobierno de Canarias para distribuir el montante del Fondo en calidad de anticipo a cuenta.

A efectos de esta distribución provisional, la FECAM ha realizado una propuesta de criterios de reparto al Gobierno, propuesta que ha sido objeto de retoques técnicos. En este momento los criterios de reparto previstos en el Proyecto de Decreto de distribución del Fondo son los siguientes:

a) Población de derecho del municipio (70 por 100).

b) Esfuerzo fiscal medio (10 por 100).

c) Dispersión territorial (lejanía de núcleos de población en relación con el centro del municipio) (5 por 100).

d) Superficie del municipio (4 por 100).

e) Número de unidades escolares (4 por 100).

f) Superficie declarada espacio natural protegido (4 por 100).

g) Número de plazas alojativas turísticas (2 por 100).

h) Insularidad periférica (1 por 100).

Obviamente se trata de una relación provisional, que como tal puede ser modificada en la formulación que finalmente entre en vigor, que será la que seguramente se plasmará en la futura Ley. Llama la atención la inclusión de criterios íntimamente relacionados con peculiaridades físicas, medioambientales y económicas del Archipiélago, como son la insularidad, la existencia de espacios naturales protegidos o el turismo.

La segunda parte del Fondo Canario de Financiación Municipal está integrada para 1997 por las transferencias de la Consejería de Empleo y Asuntos Sociales.

Las referidas al Plan Concertado de Servicios Sociales y a las Prestaciones Básicas de Servicios Sociales no son otra cosa que consignaciones presupuestarias para la financiación de proyectos municipales de lucha contra la marginación social, concretados en la dotación y mantenimiento de Centros de Servicios Sociales, Albergues o Centros de Acogida por parte de los Ayuntamientos canarios. Es decir, se trata de transferencias condicionadas. Actualmente los criterios de concesión son: el número de habitantes del respectivo municipio, la dispersión territorial, la doble insularidad, las deficientes comunicaciones, la situación de subdesarrollo en relación a la media nacional y la lejanía en relación a los recursos administrativos y sociales. Es de destacar que existe un proyecto de reforma normativa en el que se prevé la modificación de los citados criterios de distribución, en el sentido de eliminar los tres últimos vigentes e introducir dos nuevos: el índice de paro y el porcentaje de cofinanciación por parte del Ayuntamiento en relación con el coste total del servicio.

Por último, las transferencias relativas al Programa Territorial de Apoyo al Empleo y la Formación se realizan en bloque en favor del Instituto Canario de Formación y Empleo (ICFEM) que a su vez las distribuye entre los municipios canarios para la consecución de las citadas finalidades.

FECHA: 1998   AUTOR: Eugenio Mambrilla Hernández / Miguel Ángel Herrero Hernández