1.- CONSIDERACIÓN GENERAL
La
autonomía local consagrada en la Constitución tiene dos proyecciones
destacadas en el ámbito económico-financiero: la elaboración, aprobación y
ejecución por las Corporaciones locales de sus propios presupuestos, y el
establecimiento y exigencia de sus propios tributos. Tanto una como la otra se
encuentran fuertemente condicionadas por la legislación estatal, dadas las
exigencias de coordinación, homogeneidad y subordinación que emanan del
propio Texto constitucional y que incumben en exclusiva al Estado, pero el
margen de maniobra de los entes locales en la materia financiera y tributaria
que directamente les incumbe es notable.
2.- TRIBUTOS LOCALES
La
Constitución española reconoce de forma expresa el principio
de suficiencia financiera de las Haciendas locales. Este principio
significa que se garantiza constitucionalmente a los Ayuntamientos,
Cabildos y Diputaciones Provinciales que dispondrán de medios
económicos suficientes para el adecuado desarrollo de las
funciones que las leyes les atribuyen.
Pero
además la Constitución se refiere específicamente a los recursos
procedentes de los tributos de ámbito local al afirmar que
las Haciendas locales "...se nutrirán fundamentalmente
de tributos propios..." (artículo 142), tributos cuyo
establecimiento y regulación corresponde a las propias Corporaciones
locales "de acuerdo con la Constitución y las leyes"
(artículo 133.2), en virtud de su potestad tributaria derivada.
Es
preciso recordar aquí que el Estado ostenta conforme a la
Constitución competencia exclusiva sobre la Hacienda General
(artículo 149, número 1, apartado 14), y que el Tribunal Constitucional
ha señalado que esta noción tiene por objeto directo la relación
entre la Hacienda estatal y las Haciendas locales cuyo fin
básico es el saneamiento de éstas, dejando a salvo la delimitación
competencial que existe entre el Estado y las Comunidades
Autónomas.
En
desarrollo de todas estas previsiones constitucionales, la Ley 39/1988, de 28
de diciembre, reguladora de las Haciendas locales (en lo sucesivo, LHL),
establece la siguiente estructura de los tributos municipales propios:
1.
Tasas por la prestación de servicios y la realización de actividades de
competencia municipal.
Estos
tributos, que se exigen por actuaciones administrativas que
afectan en particular a los sujetos pasivos, son comparativamente
más importantes en el ámbito municipal que en el estatal o
autonómico, dado que la cercanía de la administración local
a los ciudadanos propicia la proliferación de situaciones
en las que pueden exigirse tasas municipales.
Hay
que tener en cuenta que a la regulación de las tasas recogida en la LHL, por
su identidad con la contenida en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y
Precios Públicos, está afectada por la doctrina del Tribunal Constitucional
recogida en la sentencia nº 185/1995, de 14 de diciembre. En su virtud, las
tasas reguladas como tales en la LHL mantienen su condición. Sin embargo,
algunos de los precios públicos locales deben ser establecidos y regulados
por Ley (estatal), dada su condición de prestaciones patrimoniales de
carácter público, aunque formalmente no tienen naturaleza tributaria.
Ejemplo destacado de estos precios públicos son los exigidos por utilización
privativa o aprovechamiento especial de los bienes de dominio público
municipal.
2.
Contribuciones especiales.
La
mayor relevancia de estos tributos se encuentra precisamente en el ámbito
local. Se trata de prestaciones que se exigen como consecuencia del beneficio
especial o del aumento del valor de los bienes de los sujetos pasivos
originados por la realización de obras públicas por parte del Ayuntamiento o
el establecimiento o ampliación de los servicios públicos locales.
3.
Impuestos.
Tal
y como expresa la Ley General Tributaria, son impuestos los tributos exigidos
sin contraprestación exigibles por actos o hechos que revelan la capacidad
económica de los sujetos pasivos. Tras la reforma operada en el año 1988 por
la LHL, los impuestos propios de los Ayuntamientos pueden sistematizarse de la
forma siguiente:
A)
Impuestos de exacción obligatoria.
Son
impuestos establecidos y regulados directamente por la LHL, y deben ser
exigidos por todos los Ayuntamientos. Éstos pueden aplicarlos directamente, u
optar por aprobar Ordenanzas fiscales para modular el importe de las cuotas
tributarias dentro de los límites fijados por la propia LHL.
a)
Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI).
Es
un impuesto directo y real que recae sobre la propiedad de
los inmuebles rústicos o urbanos sitos en el respectivo término
municipal, o por la titularidad de determinados derechos reales
sobre aquéllos. La base imponible es el valor catastral
de los bienes inmuebles, y los tipos impositivos pueden ser
incrementados o reducidos por los Ayuntamientos en los supuestos
y dentro de los límites fijados por la LHL. El periodo impositivo
coincide con el año natural, y el Impuesto se devenga el primer
día de cada año.
En
la gestión del impuesto intervienen los Ayuntamientos y de
forma destacada el Centro de Gestión Catastral y Cooperación
Tributaria, dependiente orgánicamente de la Secretaría de
Estado de Hacienda con el rango de Dirección General, sobre
todo en lo que se refiere a la fijación, revisión y modificación
de los valores catastrales.
Comenzó
a aplicarse el 1 de enero de 1990, sustituyendo a las anteriormente vigentes
Contribuciones Territoriales Rústica y Pecuaria, y Urbana, así como al
Impuesto Municipal sobre Solares.
b)
Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE).
Se
trata de un impuesto directo y real que se exige por el ejercicio
de actividades empresariales, profesionales o artísticas.
La
cuota tributaria resulta de aplicar las tarifas del Impuesto.
Las tarifas mínimas se aprueban por Real Decreto Legislativo,
y sobre ellas los Ayuntamientos pueden aplicar un coeficiente
en función de la población de derecho del municipio, e independientemente
pueden aplicar una escala de índices que pondera la situación
del local comercial en función de la categoría de la calle
en la que radique.
El
periodo impositivo coincide con el año natural, salvo en el
caso de declaraciones de alta, y se devenga el primer día
del periodo impositivo. En la gestión del Impuesto colaboran
los Ayuntamientos y la Agencia Estatal de Administración Tributaria.
Ésta última lleva a cabo la gestión censal del Impuesto, exacciona
las cuotas provinciales y nacionales y ostenta las competencias
de inspección y resolución de reclamaciones económico-administrativas.
El
Impuesto sobre Actividades Económicas se aplica desde 1 de enero de 1992,
fecha en la dejaron de aplicarse las antiguas Licencias Fiscales de
Actividades Comerciales e Industriales y de Actividades Profesionales y de
Artistas, los recargos existentes sobre las mismas, y los Impuestos
Municipales sobre la Radicación y sobre la Publicidad.
c)
Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica.
Es
un impuesto directo y real que grava la titularidad de los
vehículos de tracción mecánica de cualquier clase y categoría,
aptos para circular por las vías públicas.
La
LHL fija un cuadro de tarifas en función de la potencia fiscal
y clase de vehículo. Los Ayuntamientos pueden incrementar
las cuotas fijadas en dicho cuadro aplicando unos coeficientes
en función de la población de derecho de su municipio.
El
periodo impositivo coincide con el año natural, salvo en la
primera adquisición de los vehículos, y se devenga el primer
día del periodo impositivo.
La
gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión de
actos corresponden al Ayuntamiento del domicilio que conste
en el permiso de circulación del vehículo. Es importante en
la gestión del Impuesto el papel de las Jefaturas Provinciales
de Tráfico, que no tramitan expediente alguno relativo a los
vehículos gravados a menos que se justifique el pago del Impuesto.
El
Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica comenzó a aplicarse el día
1 de enero de 1990, dejando de exigirse en ese momento el Impuesto Municipal
sobre Circulación de Vehículos.
B)
Impuestos de exacción facultativa.
Pueden
no ser exigidos por los Ayuntamientos. Si éstos deciden proceder a su
exacción, deben aprobar las correspondientes Ordenanzas fiscales reguladoras
de estos impuestos.
a)
Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.
Es
un impuesto indirecto y real que grava la realización dentro
del término municipal de aquellas actividades enunciadas en
su denominación que requieran licencia municipal, haya sido
expedida o no ésta.
La
base imponible está formada por el coste de la operación gravada. El tipo
impositivo básico es del 2 por 100, incrementable por los Ayuntamientos hasta
un máximo del 4 por 100 en función de la población de derecho del
municipio.
La
gestión corresponde a los Ayuntamientos, que practican una liquidación
provisional al otorgar la licencia, y otra definitiva a la conclusión de la
construcción, instalación u obra.
b)
Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza
Urbana.
Es
un impuesto directo y real que grava el aumento de valor que
los terrenos urbanos hayan experimentado a lo largo de un
periodo máximo de veinte años, siempre que tal aumento se
ponga de manifiesto como consecuencia de su enajenación o
de la limitación de su dominio, ambas a título oneroso o lucrativo.
En
el supuesto de enajenaciones o limitaciones de dominio a título
oneroso, el sujeto pasivo es el titular que enajena o limita
el dominio. En el supuesto de enajenaciones
o limitaciones de dominio a título gratuito, el sujeto pasivo
es el adquirente del inmueble o a favor de quien se limita
el dominio.
La
base imponible es el incremento del valor de los terrenos,
que se calcula aplicando sobre el valor catastral del terreno
en el momento del devengo un porcentaje a fijar por cada Ayuntamiento
que varía en función de la población de derecho del Ayuntamiento
y de los periodos de revalorización de los terrenos, y que
se sitúa entre un mínimo del 2 por 100 y un máximo del 3,7
por 100. Sobre
esta base se aplica un tipo impositivo fijado por cada Ayuntamiento
cuyos límites oscilan también en función de la población de
derecho del municipio entre un mínimo del 16 por 100 y un
máximo del 30 por 100. El
Impuesto es gestionado por los Ayuntamientos, ya a través
del procedimiento de liquidación, ya a través del procedimiento
de autoliquidación. El
Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza
Urbana se aplica desde el 1 de enero de 1990, fecha hasta
la cual se aplicó el extinto Impuesto Municipal sobre el Incremento
del Valor de los Terrenos. Es
preciso recordar para terminar este apartado que los gestores
políticos de los Ayuntamientos pueden caer en la tentación
de exigir tributos locales con la mínima presión permitida
por el ordenamiento con fines electorales o de imagen. En
este supuesto, la pérdida de recaudación derivada de la laxitud
en la gestión tributaria se verá agravada con una inferior
participación de su municipio en los tributos del Estado.
Esto ocurre porque uno de los criterios para esta participación
es la población de derecho del municipio ponderada con el
esfuerzo fiscal medio del mismo, esfuerzo que está en función
de la aplicación de los tributos generalpaginass en la LHL. Por
lo que se refiere a las islas, sus recursos tributarios pueden
resumirse en tasas, contribuciones especiales y, como recurso
impositivo, el recargo sobre el Impuesto sobre Actividades
Económicas. La simple enumeración de estos recursos da una
idea de la escasa potencia que tiene la gestión tributaria
de los Cabildos.
3.- PRESUPUESTOS LOCALES
1.
Introducción.
El
Título VI de la LHL está dedicado a los gastos públicos locales.
Su Capítulo primero se ocupa de los Presupuestos, y reproduce,
mutatis mutandis, el Título II de la Ley General Presupuestaria.
Se regula esta materia por Ley estatal en virtud de la competencia
establecida en el artículo 149, número 1, apartado 18º, de
la Constitución, en la
medida en que tal regulación forma parte de las bases del
Régimen Jurídico Financiero de la Administración Local (artículo
1º de la LHL).
Se
consagran así en el ámbito de los Presupuestos locales los
principios de unidad, universalidad y anualidad presupuestarias.
El Presupuesto de las entidades locales se configura como
el plan económico de las mismas para el año de su ejecución.
Los créditos para gastos consignados en los estados de la
Corporación local y sus Organismos Autónomos tienen carácter
limitativo y vinculante al mismo nivel que los del Estado,
salvo previsión reglamentaria en contra. La regla general,
por tanto, es la vinculación a nivel de concepto.
2.
Estructura.
La
estructura de los Presupuestos locales se establece con carácter
general por el Ministerio de Economía y Hacienda. Los ingresos
se clasifican por su naturaleza económica y los gastos, además,
por funciones y programas.
Las
estructuras presupuestarias establecidas con carácter general
por la Administración del Estado son las siguientes:
Clasificación
económica de los ingresos
Capítulo
I. Impuestos directos
Capítulo
II. Impuestos indirectos
Capítulo
III. Tasas y otros ingresos
Capítulo
IV. Transferencias corrientes
Capítulo
VI. Enajenación de inversiones reales
Capítulo
VII. Transferencias de capital
Capítulo
VIII. Variación de activos financieros
Capítulo
IX. Variación de pasivos financieros
Clasificación
económica de los gastos
Capítulo
I. Personal
Capítulo
II. Bienes y servicios corrientes
Capítulo
III. Gastos financieros
Capítulo
IV. Transferencias corrientes
Capítulo
V. Ingresos patrimoniales
Capítulo
VI. Inversiones reales
Capítulo
VII. Transferencias de capital
Capítulo
VIII. Variación de activos financieros
Capítulo
IX. Variación de pasivos financieros
Clasificación
funcional. Grupos de funciones
1.
Servicios de carácter general
3.
Seguridad, protección y promoción social
4.
Producción de bienes públicos de carácter social
5.
Producción de bienes públicos de carácter económico
6.
Regulación económica de carácter general
7.
Regulación económica de sectores productivos
9.
Transferencias
Sobre
estas estructuras básicas, las entidades locales pueden clasificar sus gastos
e ingresos atendiendo a su propia estructura, de acuerdo con sus reglamentos
de organización.
3.
Elaboración y aprobación.
Al
Presidente de la Corporación se le envían antes del día 15
de septiembre de cada año, en su caso, los proyectos de presupuestos
de los organismos autónomos locales y las previsiones de ingresos
y gastos, junto con los programas anuales de actuación, inversiones
y financiación, de las sociedades mercantiles con participación
mayoritaria de la entidad local. El Presidente debe formar
el Presupuesto General y remitirlo, junto con informe de la
Intervención y los anexos y documentación complementaria al
Pleno de la Corporación, antes del día 15 de octubre para
su aprobación, enmienda o devolución.
Una
vez aprobado inicialmente el Presupuesto, se publica anuncio
en el Boletín Oficial de la Provincia o Boletín Oficial de
la Comunidad Autónoma Uniprovincial para
la exposición al público de los Presupuestos durante quince
días, durante los cuales los interesados pueden examinarlos
y presentar reclamaciones al Pleno. Si no se presentan reclamaciones
en ese plazo el Presupuesto se considerará definitivamente
aprobado. Si se presentan, el Pleno dispone de un mes para
resolverlas. La aprobación definitiva del Presupuesto por
el Pleno debe realizarse antes del día 31 de diciembre del
año anterior a aquel en que deba producir efectos. Definitivamente
aprobado, debe publicarse oficialmente., remitiendo
copia del Boletín en que se publique al Estado y a la Comunidad
Autónoma en la que esté integrada la entidad local. Deben
estar permanentemente a disposición del público, a efectos
informativos, tanto el Presupuesto inicialmente aprobado como
las modificaciones que puedan producirse durante el ejercicio.
Si
al iniciarse el ejercicio económico no hubiera entrado en
vigor el Presupuesto correspondiente, se considera automáticamente
prorrogado el anterior.
4.
Ejecución y liquidación.
La
LHL reproduce casi literalmente la normativa estatal en materia de
modificaciones presupuestarias, si bien con ciertas matizaciones de relieve.
Se prevé la aprobación por el Pleno de la Corporación de créditos
extraordinarios o suplementos de crédito, si bien su concesión irá
normalmente acompañada de la exigencia de mayores ingresos o de anulaciones
de créditos de otras partidas presupuestarias. Asimismo se regulan los
créditos ampliables, las transferencias de crédito, la generación de
crédito por ingresos, la incorporación de remanentes y los compromisos de
gastos de carácter plurianual.
Por
lo que se refiere a la ejecución presupuestaria en sentido
estricto, el procedimiento administrativo de ejecución del
gasto se lleva a cabo en las fases habituales de ordenación
del gasto (subdividida en autorización, disposición o compromiso
de gasto y reconocimiento de obligaciones), y ordenación del
pago. La ordenación del gasto se realiza por el Pleno o por
el Presidente de la Corporación, según los casos, y la ordenación
del pago se lleva a cabo por éste último. En los organismos
autónomos locales, la ordenación del gasto y la ordenación
del pago se realizan por los órganos que tengan estatutariamente
atribuidas estas facultades.
La
ejecución del Presupuesto de ingresos se desarrolla en las
fases de contracción de derechos y recaudación de los mismos.
Con
carácter general y como consecuencia del principio de anualidad,
los créditos para gastos que el último día del ejercicio no
estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas,
quedarán anulados de pleno derecho, salvo en los taxativos
supuestos en los que se autorice la incorporación de remanentes
al siguiente Presupuesto.
El
Presupuesto anual se liquida en cuanto a la recaudación de
derechos y al pago de obligaciones el 31 de diciembre del
año natural correspondiente. Los ingresos y pagos
pendientes (obligaciones reconocidas, derechos pendientes
de cobro) forman, junto con los fondos líquidos a 31 de diciembre,
el remanente de Tesorería. Las entidades locales deben confeccionar
la liquidación de su Presupuesto antes de 1 de marzo del ejercicio
siguiente, y debe ser aprobada por el Presidente, previo informe
de la Intervención.
De
la liquidación de los Presupuestos se dará cuenta al Pleno
en la primera sesión que celebre y se remitirá una copia al
Estado y a la respectiva Comunidad Autónoma antes de que termine
el mes de marzo.
5.
Peculiaridades en Canarias.
En
las transferencias en favor de los municipios canarios que
se instrumentan en forma de participación en los tributos
del Estado que se fijan en las Leyes anuales de Presupuestos
Generales del Estado, se toma como base una fórmula matemática
establecida por la propia LHL. La peculiaridad que existe
respecto de los municipios del resto de España consiste en
que el porcentaje de participación en los impuestos indirectos
estatales no cedidos venía siendo hasta 1996 sólo del 31 por
100. En 1997 este porcentaje se elevó al 49 por 100, y para
1998 está previsto un porcentaje del 66 por 100 (artículo
74, apartado Cuatro, de la Ley 65/1997, de 30 de diciembre,
de PGE para 1988.
Por
lo que se refiere a los Cabildos, las especialidades más reseñables
a nivel presupuestario consisten, por una parte, en la consignación
de las atribuciones dinerarias procedentes de la recaudación
líquida del I.G.I.C., del A.P.I.C. y del Impuesto Especial
sobre Determinados Medios de Transporte, en el Capítulo II
de su presupuesto de ingresos (Impuestos Indirectos). La especialidad
en materia de transferencias estatales es que se reduce la
participación en los impuestos estatales no cedidos respecto
de Diputaciones provinciales y Consejos baleares en lo misma
proporción en que lo hace la participación de los municipios
canarios respecto a los del resto de España, ya examinada.
FECHA:
1998 AUTOR: Eugenio Mambrilla Hernández / Miguel Ángel Herrero Hernández
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