BOC - 2016/116. Viernes 17 de Junio de 2016 - 1914

III. Otras Resoluciones

Consejería de Política Territorial, Sostenibilidad y Seguridad

1914 - Dirección General de Ordenación del Territorio.- Resolución de 8 de junio de 2016, por la que se hace público el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 1 de junio de 2016, que formula instrucción relativa a la adecuación a la legislación estatal de los trámites previstos para la Evaluación Ambiental Estratégica en la Legislación Autonómica Canaria.

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En aplicación de la legislación vigente, por la presente,

R E S U E L V O:

Dar publicidad, en el Boletín Oficial de Canarias al Acuerdo de la COTMAC de fecha 1 de junio de 2016, cuyo texto se adjunta como anexo.

Santa Cruz de Tenerife, a 8 de junio de 2016.- El Director General de Ordenación del Territorio, Pedro Afonso Padrón.

A N E X O

La Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, en sesión ordinaria celebrada el día 1 de junio de 2016, en su sede de Las Palmas de Gran Canaria, adoptó, entre otros, el siguiente Acuerdo:

Primero.- Considerando la propuesta efectuada por la Viceconsejería de Política Territorial con fecha 12 de mayo de 2016, formular la instrucción relativa a la adecuación a la legislación estatal de los trámites previstos para la Evaluación Ambiental Estratégica en la Legislación Autonómica Canaria en los siguientes términos:

Con relación a la adecuación de los trámites previstos para la evaluación ambiental estratégica en la legislación autonómica canaria a los establecidos en la legislación estatal, el funcionario que suscribe emite informe de acuerdo las siguientes consideraciones jurídicas:

1ª.- EXAMEN DE LA NORMATIVA APLICABLE EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS EN MATERIA DE EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DESDE UNA PERSPECTIVA TEMPORAL:

La aplicación temporal en Canarias de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (LEA), se basa en las siguientes disposiciones:

- Disposición final décima. Entrada en vigor.

"La presente ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado»".

Dicha publicación se llevó a cabo en el Boletín Oficial del Estado nº 296, de 11 de diciembre de 2013.

- Disposición final undécima entrada en vigor en relación con la normativa autonómica de desarrollo.

"Sin perjuicio de su aplicación a las evaluaciones ambientales competencia de la Administración General del Estado desde el momento de su entrada en vigor, a efectos de lo dispuesto en las disposiciones derogatoria y finales séptima y novena, y de la aplicación de la presente Ley como legislación básica, las Comunidades Autónomas que dispongan de legislación propia en materia de evaluación ambiental deberán adaptarla a lo dispuesto en esta Ley en el plazo de un año desde su entrada en vigor, momento en el que, en cualquier caso, serán aplicables los artículos de esta Ley, salvo los no básicos, a todas las Comunidades Autónomas. No obstante, las Comunidades Autónomas podrán optar por realizar una remisión en bloque a esta ley, que resultará de aplicación en su ámbito territorial como legislación básica y supletoria".

- Disposición derogatoria única. Derogación normativa.

"1. Quedan derogadas todas las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a la presente ley y, en particular, las siguientes:

a) La Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

(...)

2. La derogación de las normas previstas en el apartado anterior, en su condición de normativa básica y respecto de las Comunidades Autónomas se producirá, en todo caso, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la presente ley. No obstante, si antes de que concluya este plazo, las Comunidades Autónomas aprueban nuevos textos normativos adaptados a esta ley, la derogación prevista en el apartado anterior se producirá en el momento en que las nuevas normas autonómicas entren en vigor".

- Disposición transitoria primera. Régimen transitorio.

"1. Esta ley se aplica a todos los planes, programas y proyectos cuya evaluación ambiental estratégica (...) se inicie a partir del día de la entrada en vigor de la presente ley.

(...)".

Han de distinguirse dos fases sucesivas en la aplicación de la LEA en la Comunidad Autónoma de Canarias. Así:

1ª) Una primera fase, que puede denominarse "normativa", sustentada en las disposiciones derogatoria única.2 y final undécima, consistente en la adaptación de la normativa autonómica sobre evaluación ambiental estratégica a la LEA y que tenía como límite temporal el 12 de diciembre de 2014.

Se preveía que hasta que se produjera dicha adaptación en virtud de norma de rango legal o reglamentario, seguirán aplicándose en Canarias la Ley 9/2006 -legislación básica estatal-, y el Reglamento de Procedimientos de los instrumentos de ordenación del Sistema de Planeamiento de Canarias, aprobado por Decreto 55/2006, de 9 de mayo (modificado por Decreto 30/2007, de 5 de febrero) -artículos 24 a 27-.

En caso de que no se produjera dicha adaptación antes del 12 de diciembre de 2014, se aplicarían a partir de esa fecha los preceptos básicos de la LEA, enumerándose en la Disposición final 8ª.2 los preceptos o partes de los mismos que no tienen dicho carácter.

Como cuestión concreta que procede reseñar, la posibilidad de exclusión de evaluación ambiental de los instrumentos de ordenación por la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias (COTMAC), prevista en los artículos 4 de la Ley 9/2006 (y su Anexo II) y 24.4 del Reglamento aprobado por Decreto 55/2006, y no contemplada en la LEA, resultaba de aplicación en Canarias en el período de adaptación de la normativa autonómica a la LEA (con el límite temporal del día 12 de diciembre de 2014), si bien en la práctica, salvo que fuera manifiesto que el plan carecía de efectos significativos en el medio ambiente, el procedimiento de exclusión solía finalizar con un acuerdo de la COTMAC de que el instrumento tenía que ser objeto de evaluación ambiental estratégica.

2ª) Una segunda fase, que denominaremos "administrativa", con sustento en la disposición transitoria 1ª.1 LEA, y que recoge en el ámbito sectorial de la evaluación ambiental la regla general de transitoriedad de los procedimientos contenida en la Disposición transitoria 2ª.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de forma que los procedimientos de evaluación ambiental estratégica iniciados antes de la entrada en vigor de la norma autonómica de adaptación a la LEA o, en caso de que esta adaptación no se produjera, hasta el día 12 de diciembre de 2014, se regirían, conforme al principio de "unidad de procedimiento", por la normativa conforme a la cual comenzaron su tramitación (Ley 9/2006 y Reglamento aprobado por Decreto 55/2006). Es decir, se estableció la ultraactividad de dichas normas respecto a los procedimientos iniciados bajo su vigencia.

En caso de que se aprobara la norma autonómica de adaptación a la Ley 21/2013, la primera deberá respetar el contenido de la citada Disposición transitoria 1ª.1, dado su carácter básico, sin perjuicio "de establecer normas adicionales de protección" -Disposición final 8ª.1 y 2-.

Al objeto de fijar el "dies a quo" de esa tramitación o de entender qué planes se encontraban ya iniciados a efectos de la legislación ambiental, se aplicó el artículo 13 de la Directiva 2001/42/CE, luego recogido en la Disposición transitoria primera de la Ley 9/2006, y la interpretación jurisprudencial sobre tal regulación, señalando, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de octubre de 2013, que dicho inicio coincide con la fecha en que se han movilizado los recursos económicos y técnicos que hagan posible promover la elaboración del plan1 [En su F.J. 5º afirma:

"Los esfuerzos de los recurrentes al sostener -con argumentos muy similares- que a los efectos que interesan el primer acto preparatorio formal del planeamiento impugnado se corresponde con los convenios suscritos en fechas 29 de octubre de 2003 y 4 de marzo de 2004, anteriores a la fecha de 21 de julio de 2004, en que venció la fecha de transposición de la Directiva 2001/42/CE, no pueden alcanzar éxito.

Aunque hayamos excluido su aplicación al caso, es útil, a efectos interpretativos, recordar nuestra doctrina al respecto de lo que ha de entenderse como <<primer acto preparatorio formal>>, al que hace mención el apartado 3 de la Disposición transitoria primera de la Ley 9/2006, porque es un trasunto del artículo 13 de la Directiva, que utiliza esa misma noción. Según la legislación estatal, se entenderá por tal <<el documento oficial de una Administración pública competente que manifieste la intención de promover la elaboración del contenido de un plan o programa y movilice para ello recursos económicos y técnicos que hagan posible su presentación para su aprobación>>.

En nuestra sentencia de 11 de octubre de 2012 (casación 5552/2010), que luego hemos recordado en la de 5 de diciembre de 2012 (recurso de casación 2460/2010), tuvimos ocasión de introducir alguna precisión sobre el contenido de ese enunciado. Decíamos entonces que no es posible identificar el acuerdo de aprobación inicial de los planes con el primer acto preparatorio a que se refiere la norma, en el que se expresa la intención de promover la elaboración del contenido del Plan y se liberan los recursos técnicos que hagan posible la presentación para la aprobación. Entiéndase, pues, en este punto matizado el criterio que parece sostener la Sala de Cataluña. A lo anterior añadimos que <<la redacción del precepto alude a un momento anterior, aquel en que se produce formalmente la expresión de voluntad de elaborar el Plan o Programa y se movilizan los correspondientes medios lo que, lógicamente, es previo al inicio de la tramitación y al momento de la aprobación inicial>>.

También indicábamos que <<por lo general, puede asimilarse al momento del encargo de la elaboración del documento>>, para lo cual recordábamos igualmente que <<los procesos de planificación urbanística suelen comprender dos fases: una primera de elaboración y una segunda de formulación y la aprobación inicial es el acto con el que se inicia la segunda fase, posterior a la de elaboración>>.

En los convenios urbanísticos, a que apelan los recurrentes, podemos reconocer la expresión de la voluntad de modificar el planeamiento y, hasta si se prefiere, que esos convenios constituyen actos preparatorios del planeamiento. Ahora bien, al no incorporar estipulación alguna relativa a la movilización de medios (ni financieros ni técnicos) para su elaboración, esto es, con los que se haga posible la presentación de un instrumento urbanístico para su tramitación y aprobación, no puede atribuírselos, a los efectos que nos importan, el carácter de primer acto preparatorio formal.

En los casos de encomienda de gestión -como por cierto aquí ha sucedido- el primer acto preparatorio formal puede ser reconocido en la firma de un convenio de colaboración entre las Administraciones (artículo 6 de la Ley 30/1992), expresivo al menos de la movilización de medios técnicos para la formulación. De modo que es precisa siempre la concurrencia de ese requisito, de la movilización de los medios o recursos, no necesariamente financieros, pueden serlo personales o de carácter técnico, para que se elaboren (y tramiten) los instrumentos de ordenación. (...)"].

En Canarias, la adaptación de la normativa de evaluación ambiental a la LEA tiene lugar con la Ley 14/2014, de 26 de diciembre, de Simplificación y Armonización en materia de Protección del Territorio y de los Recursos Naturales (LSAPTRN), cuya entrada en vigor se produjo el 25 de enero de 2015, de acuerdo con su disposición final 6ª y considerando su publicación en el Boletín Oficial de Canarias nº 2, de 5 de enero de 2015.

En este sentido se expresa el apartado III, párrafo 1º, de la Exposición de Motivos de dicha Ley:

"El título II de la ley se dedica a la "evaluación ambiental estratégica de planes y programas con efectos territoriales o urbanísticos" y a la "evaluación de proyectos", con una ordenación integral y ajustada a la nueva regulación estatal y comunitaria, y tiene como finalidad, en consecuencia, la adaptación del ordenamiento ambiental canario tanto al Derecho básico estatal, como al Derecho comunitario europeo, cuyos últimos hitos han sido la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental y la Directiva 2011/92/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, respectivamente; del mismo modo la regulación contenida en este título II trata de ajustarse a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea".

Extraemos una primera conclusión temporal, consistente en que los procedimientos de evaluación ambiental iniciados entre el 12 de diciembre de 2014 y el 25 de enero de 2015, período en el que ya había transcurrido el plazo de un año establecido en la LEA para la adaptación de la normativa autonómica y no había entrado en vigor la LSAPTRN, han de tramitarse conforme a los preceptos básicos de la LEA.

Sin embargo, a partir del 25 de enero de 2015 surgen nuevos problemas prácticos derivados de la vigencia de la LSAPTRN y de su posible contradicción con la LEA.

2ª.- ANÁLISIS DE LAS CONTRADICCIONES EXISTENTES EN EL ÁMBITO OBJETIVO DE APLICACIÓN DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ENTRE LA LEY DE EVALUACIÓN AMBIENTAL Y LA LEY DE SIMPLIFICACIÓN Y ARMONIZACIÓN EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL TERRITORIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES:

El artículo 22.3, b) LSAPTRN dispone:

"Serán objeto de evaluación ambiental estratégica simplificada:

b) Los proyectos de actuación territorial de gran trascendencia territorial o estratégica.

c) Los planes de ordenación pormenorizada del plan general de ordenación que se acomoden a la evaluación ambiental estratégica del plan básico municipal.

d) Los planes parciales y los planes especiales cuando se constate en el informe de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias que cumplen las determinaciones ambientales del plan general previamente sometido a evaluación ambiental estratégica. En caso de que el plan parcial o el plan especial no se ajusten, en todo o en parte, a tales determinaciones ambientales deberá someterse a evaluación ambiental estratégica ordinaria en aquello que proceda".

Y es que el artículo 22.3.b) LASPTRN se contrapone al artículo 6 de la LEA, del siguiente tenor:

"1. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma, cuando:

a) Establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran a la agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, utilización del medio marino, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo; o bien,

b) Requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

c) Los comprendidos en el apartado 2 cuando así lo decida caso por caso el órgano ambiental en el informe ambiental estratégico de acuerdo con los criterios del Anexo V.

d) Los planes y programas incluidos en el apartado 2, cuando así lo determine el órgano ambiental, a solicitud del promotor.

2. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica simplificada:

a) Las modificaciones menores de los planes y programas mencionados en el apartado anterior.

b) Los planes y programas mencionados en el apartado anterior que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión.

c) Los planes y programas que, estableciendo un marco para la autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los demás requisitos mencionados en el apartado anterior".

Da por supuesto la LASPTRN que los Proyectos de Actuación Territorial de gran trascendencia territorial o estratégica establecen el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión o bien, estableciendo el marco para la autorización de un proyecto sujeto a evaluación de impacto ambiental, no cumple los criterios relacionados en el Anexo V LEA para determinar si un plan o programa debe someterse a evaluación ambiental estratégica ordinaria, extremo que no puede estar predeterminado en base a las dos alternativas mencionadas, sino que debería haberse establecido, en todo caso, mediante umbrales o bien caso por caso2 [En este sentido se pronuncia el Tribunal Supremo en su Sentencia de 1 de abril de 2015 [recurso de casación nº 3.455/2012] -F.J. 4º, párrafos 3º y 4º-:

"El artículo 4 de la propia Ley 9/2006, al que se remite el ya citado apartado 3 del artículo 3 de la misma, bajo el epígrafe de "Determinación de la existencia de efectos significativos en el medio ambiente de determinados planes y programas", dispone que en los supuestos previstos en el artículo 3.3, es decir en los planes de reducido ámbito territorial o distintos a los previstos en el apartado 2.a) del propio artículo 3, debe ser el órgano ambiental el que determine, motivadamente, si un plan o su modificación debe ser objeto de evaluación ambiental, determinación que, según establece el apartado 2 del mismo precepto, podrá realizarse caso por caso o especificando tipos de planes o combinando ambos métodos, siempre teniendo en cuenta los criterios establecidos en el Anexo II.

Pues bien, en este caso, como se deduce del contenido de la propia sentencia recurrida y sostiene la Administración autonómica recurrente, sin que ello sea negado o rebatido por la Corporación municipal recurrida, el órgano ambiental, radicado en la Administración de la Comunidad Autónoma, ni se pronunció en este caso acerca de la dispensa de evaluación ambiental del Estudio de Detalle en cuestión ni había señalado, razonadamente, que ese tipo de planes de desarrollo (último paso de la ordenación urbanística) no esté o quede sometido a evaluación de impacto ambiental, razones todas por las que, en contra del parecer de la Sala de instancia, el Estudio de Detalle en cuestión adolece de falta de evaluación ambiental a pesar de resultar exigible dicho trámite conforme a los preceptos anteriormente citados, y, en consecuencia, el motivo o motivos de casación invocados por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente deben ser estimados, según ya anticipamos".

Razquin, M.M., La evaluación ambiental: tipos, ámbito de aplicación e interrelación, en Ruiz de Apodaca, A. (Dir.), Régimen jurídico de la evaluación ambiental (Comentario a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental), Aranzadi, Navarra, 2014, pp. 166-167:

"3) Dentro del ámbito municipal, se produce una segunda reducción del supuesto desde el punto de vista territorial. No puede alcanzar a todo el municipio, sino solo a zonas de reducida extensión. De nuevo se plantea qué deba entenderse por zonas de reducida extensión. Es evidente que dicha expresión no puede ser equiparada sin más con los diversos instrumentos de planeamiento de desarrollo. Tampoco cabe equipararla con modificaciones puntuales del planeamiento que podrán ser de diversa incidencia y alcance.

(...)

La STJUE de 22 de septiembre de 2011, asunto C-295/11, examina un supuesto de plan pormenorizado para ver si el mismo está incluido dentro de lo dispuesto en el artículo 3.3 de la Directiva 2001/42/CE en relación con el artículo 3.5: establecimiento del uso de zonas pequeñas a nivel local. El TJUE señala que la Directiva otorga un margen de apreciación a los Estados, pero con ciertos límites puesto que exige que se sometan a EAE los "planes que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente debido, en particular, a sus características, a sus efectos a las zonas que pueden verse afectadas" (apartado 46). Así pues, no cabe una exclusión general y apriorística de planes, como por ejemplo por tratarse de una única actividad económica, como los complejos de engorde de cerdos. Y se concluye que:

"El artículo 3, apartado 5, de la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2011, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, en relación con el artículo 3, apartado 3, de esta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la que es objeto del procedimiento principal, que dispone de forma tan general y sin examen caso por caso que no se realizará una evaluación con arreglo a dicha Directiva cuando unos planes que definan el aprovechamiento de pequeñas zonas en el ámbito local contemplen una única actividad económica" (apartado 1 del fallo)".

El apartado II, párrafo 21º, del Preámbulo LEA afirma:

"Para determinados tipos de planes, programas o proyectos las directivas establecen la presunción iuris et de iure de que, en todo caso, tendrán efectos significativos sobre el medio ambiente y, por tanto, deben ser evaluados antes de su aprobación, adopción o autorización, de acuerdo con el procedimiento ordinario. Para los restantes planes, programas y proyectos, cada Estado miembro deberá realizar un análisis, bien caso a caso, bien mediante umbrales o bien combinando ambas técnicas, para determinar si tienen efectos significativos sobre el medio ambiente. Este análisis es lo que se ha denominado procedimiento de evaluación simplificado y si concluyese que el plan, programa o proyecto tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, deberá realizarse una evaluación ordinaria"].

Y debemos resaltar que la posibilidad legal establecida en el artículo 3.2 de la Ley 9/2006, de que el órgano ambiental determinara que un concreto tipo de plan quedaba excluido de evaluación ambiental, se ha suprimido en el vigente artículo 6.2 LEA3 [Fernández, J.R., La evaluación ambiental estratégica de planes y programas urbanísticos, Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación, monografía nº 19, Navarra, 2009, p. 108:

"La Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea es consciente de los riesgos que entraña este método concreto, de servir de cobertura para la elusión de la obligación de evaluación ambiental estratégica de los planes o programas. De ahí que apele a la necesidad de interpretar restrictivamente esta vía de determinación de la incidencia medioambiental de un plan o programa. No en balde afirma en su Informe sobre la "Aplicación de la Directiva 2001/42 relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente" (puntos 3.42 y 3.43, páginas 16 y 17) que,

"con «especificación de tipos de planes y programas» la Directiva prevé que se determine de manera general si los tipos de planes y programas en cuestión pueden tener efectos significativos en el medio ambiente. Este método tiene la ventaja de la seguridad jurídica y administrativa, pues la necesidad de la evaluación medioambiental queda clara desde el principio.

Evidentemente, no se pretende que la facultad contemplada en el apartado 5 del artículo 3 de especificar tipos de planes y programas sea una facultad general para eximir categorías completas de planes y programas a menos que se considere que no es probable que dichos planes y programas, vistos en conjunto, tengan efectos significativos en el medio ambiente (véase el asunto C-72/95 Kraaijeveld). En la medida en que pudiera representar una excepción a lo dispuesto en la Directiva, se deberá interpretar restrictivamente (véase el comentario al apartado 65 del asunto C-435/97 Autonome Provinz Bozen). En la práctica, la exclusión de la evaluación medioambiental puede no estar justificada en muchos casos. Podría muy bien ocurrir que al principio no se dispusiera de suficiente información de los planes o programas como para tener la seguridad de que ninguno de los de la clase propuesta tendrá efectos significativos en el medio ambiente. Por otra parte, habría que tener cuidado de evitar decisiones que desincentiven la aplicación de la Directiva a futuros planes y programas que puedan no compartir todas las características de la clase en cuestión. Por ejemplo, las modificaciones introducidas en la legislación podrían crear nuevos planes y programas que necesitarían ser estudiados para determinar si les sería aplicable la Directiva"].

En cuanto a las letras c) y d) del citado artículo 22.3 no se entiende que, en todo caso, la adecuación de la ordenación pormenorizada a la evaluación ambiental de la ordenación estructural pueda conllevar la sujeción a evaluación ambiental estratégica simplificada porque se presuponga la ausencia de efectos significativos sobre el medio ambiente, ni la inadecuación de la ordenación pormenorizada a la evaluación ambiental de la ordenación estructural pueda conllevar en todo caso la sujeción a evaluación ambiental estratégica ordinaria porque se presuponga la concurrencia de efectos significativos sobre el medio ambiente, dado que ambas evaluaciones han de hacerse a distinta escala (la propia de cada ordenación), pudiendo comprender la ordenación pormenorizada, entre otros extremos, sistemas generales complementarios de los contemplados en el plan básico en espacio natural protegido -artículo 32.2.B).6 del texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, modificado por el artículo 9 LASPTRN (TRLOTC), ni en estos mismos términos las modificaciones puntuales de los planes generales de ordenación o la modificación de la ordenación pormenorizada de los suelos urbanos y urbanizables localizados, total o parcialmente dentro de un espacio natural -artículo 32.3 TRLOTC-. Y esta conclusión se deriva incluso de la propia LASPTRN, que en su artículo 22.5 dispone:

"En los casos en que los planes se estructurasen en distintos ámbitos jerárquicos de decisión de una misma administración pública canaria, cuando sea preciso llevar a cabo la evaluación ambiental de cada uno de ellos, esta deberá realizarse teniendo en cuenta el contenido y grado de especificación del plan, la fase del proceso de decisión en que se encuentre y la medida en que la evaluación de determinados aspectos pueda ser más adecuada en fases distintas de dicho proceso, con objeto de evitar la duplicidad de evaluaciones.

A estos efectos, el correspondiente estudio ambiental estratégico del plan deberá elaborarse a partir de la evaluación ya realizada y de las decisiones tomadas en la evaluación del instrumento superior, sin perjuicio además de la utilización de la información pertinente disponible, que estando actualizada y siendo completa en lo relativo a los efectos medioambientales del nuevo plan o programa, se hubiera aprobado en otras fases del proceso de decisión".

En cualquier caso, estas contradicciones son meramente formales, dado que se ha evolucionado de la exclusión del procedimiento de evaluación ambiental (artículo 3.3 de la Ley 9/2006) a la sujeción a evaluación ambiental estratégica simplificada (artículo 6.2 LEA), pudiendo determinar el órgano ambiental en el informe ambiental estratégico que "el plan o programa debe someterse a una evaluación ambiental estratégica ordinaria porque puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente" -artículo 31.2.a) LEA-.

3ª.- EXAMEN DE LAS CONTRADICCIONES EXISTENTES EN EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN AMBIENTAL DE PLANES ENTRE LA LEY DE EVALUACIÓN AMBIENTAL ORDINARIA Y LA LEY DE SIMPLIFICACIÓN Y ARMONIZACIÓN EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL TERRITORIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES:

El artículo 20.3 TRLOTC (modificado por el artículo 6 LSAPTRN), referido al procedimiento de aprobación del plan insular de ordenación, establece:

"Concluido este proceso y asumido por el consejo de gobierno insular el borrador de la declaración ambiental estratégica, junto con la propuesta de la alternativa seleccionada y las correcciones incorporadas, será remitida al órgano ambiental para la aprobación de la declaración ambiental estratégica, si procede.

Una vez aprobada la declaración ambiental estratégica por el órgano ambiental competente e incorporadas las correcciones que procedan, junto con el documento de ordenación asumido, y los informes de las distintas áreas y organismos dependientes o adscritos del cabildo que puedan resultar afectados por el plan, el pleno insular resolverá sobre su aprobación previa y su sometimiento a un periodo de información pública por plazo de treinta días y a consulta de los ayuntamientos de la isla, y los departamentos del Gobierno de Canarias por el mismo plazo.

Analizadas las alegaciones por el equipo redactor y propuesta su resolución, y previo informe del director responsable del plan o del contrato, el pleno del cabildo procederá a la aprobación de la fase insular del plan, si procede.

Las alegaciones aceptadas deberán circunscribirse a los aspectos de legalidad, así como a aquellos aspectos de oportunidad, siempre que no altere el modelo insular ni los cambios puedan calificarse de sustanciales.

Concluida con el acuerdo de aprobación por el cabildo la fase insular, este recabará los informes sectoriales preceptivos previos a su aprobación definitiva".

Y el artículo 42.1.C) TRLOTC (modificado por el artículo 10 LSAPTRN), relativo al procedimiento de aprobación del plan básico municipal, señala:

"Concluido este proceso y asumido por la junta de gobierno local el borrador de la declaración ambiental estratégica, junto con la propuesta de la alternativa seleccionada y las correcciones incorporadas, será remitida a la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, en su condición de órgano ambiental de la Comunidad Autónoma, para su análisis y emisión de la declaración ambiental estratégica.

El pleno municipal, una vez recibida la declaración ambiental estratégica, e incorporadas las correcciones que procedan, junto con el documento del texto inicial del plan básico municipal y los informes que se hayan recibido, resolverá sobre su aprobación previa y su sometimiento a información pública por plazo de treinta días, acordando la suspensión del otorgamiento de licencias en aquellos ámbitos para los que el nuevo plan prevea una ordenación disconforme con la vigente, por un plazo máximo de un año.

Informadas por el equipo redactor las alegaciones y propuesta su resolución, y elevado informe del director del plan o del contrato, el pleno del ayuntamiento procederá a su toma en consideración y a la aprobación de la fase municipal del plan básico municipal. Las alegaciones aceptadas deberán circunscribirse a los aspectos de legalidad, así como aquellos aspectos de oportunidad, siempre que no alteren el modelo territorial ni los cambios introducidos puedan calificarse de sustanciales.

Concluida la fase municipal con el acuerdo de aprobación por el pleno, este recabará los informes sectoriales preceptivos para su aprobación definitiva".

Se observa que tanto en el procedimiento de aprobación del plan insular como en el del plan básico de ordenación municipal, la declaración ambiental estratégica por la COTMAC -artículo 22.4 LASPTRN- es anterior a la aprobación previa del plan insular (fase insular) y también anterior a la aprobación previa del plan básico de ordenación municipal (fase municipal).

Y dicha previsión no se acomoda al procedimiento previsto en la LEA, que podemos sintetizar, respecto a dicho momento de tramitación, en los siguientes pasos:

- Sometimiento por el órgano sustantivo de la versión inicial del plan o programa, acompañado del estudio ambiental estratégico, a información pública por plazo mínimo de cuarenta y cinco días hábiles -artículo 21.2-, y a consultas de las Administraciones Públicas afectadas y de las personas interesadas (previamente consultadas por el órgano ambiental para la determinación del documento de alcance) por el mismo plazo -artículo 22-.

- Tras la consideración de las alegaciones y consultas, el promotor modificará, en su caso, el estudio ambiental estratégico y elaborará la propuesta final de plan -artículo 23-.

- Remisión por el órgano sustantivo al órgano ambiental del expediente de evaluación ambiental estratégica completo, integrado por:

a) La propuesta final de plan.

b) El estudio ambiental estratégico.

c) El resultado de la información pública y de las consultas.

d) Un documento resumen en el que el promotor describa la integración en la propuesta final del plan de los aspectos ambientales, del estudio ambiental estratégico y de su adecuación al documento de alcance, del resultado de las consultas realizadas y cómo éstas se han tomado en consideración -artículo 24-.

- Incorporación por el promotor del contenido de la declaración ambiental estratégica en el plan y sometimiento a la aprobación del órgano sustantivo -artículo 26.1-.

Del examen de dichos trámites se observa que la versión inicial del plan (que es el documento de aprobación previa de la fase insular o municipal), junto al estudio ambiental estratégico, se somete a información pública y consultas, y, considerando las alegaciones e informes, y previa modificación, en su caso, del estudio ambiental estratégico, se elabora la propuesta final de plan (que es el documento de aprobación de la fase insular del plan insular o de la fase municipal del plan básico municipal), el cual, una vez aprobado por el Pleno de la entidad local que corresponda, se remite, junto al estudio ambiental estratégico, a la COTMAC para la aprobación de la declaración ambiental estratégica.

Sin embargo, los artículos 20.3, párrafos 1º y 2º, y 42.1.C), párrafos 1º y 2º, TRLOTC señalan que el consejo de gobierno insular o la junta de gobierno local asumirán el borrador de declaración ambiental estratégica, junto con la propuesta de la alternativa seleccionada y las correcciones incorporadas, y la remitirá a la COTMAC, para su análisis y emisión de la declaración ambiental estratégica, y que el Pleno del Cabildo o del Ayuntamiento adoptará el acuerdo de aprobación previa una vez recibida la declaración ambiental estratégica.

Pero debemos entender que las referencias al procedimiento de evaluación ambiental estratégica no resultarán de aplicación hasta que se lleve a cabo el desarrollo reglamentario señalado en el artículo 25.b) LSAPTRN:

"El procedimiento de evaluación ambiental estratégica ordinaria, que se regulará reglamentariamente, se articulará conforme a las siguientes reglas:

(...)

b) Cuando no esté regulado reglamentariamente el alcance y contenido de la evaluación ambiental estratégica del correspondiente plan, se seguirá el procedimiento establecido en la legislación básica estatal".

Entiendo que de forma simultánea al trámite de información pública del documento de aprobación previa ha de someterse el estudio ambiental estratégico a información pública por plazo de 45 días, dado que el procedimiento de aprobación del instrumento de ordenación ha de ir acompañado de forma paralela por el procedimiento de evaluación ambiental de dicho instrumento, como se deriva del párrafo 36º del apartado II del Preámbulo LEA, que señala:

"Para lograr una correcta integración de los aspectos ambientales en la planificación, la norma ordena que las sucesivas versiones de un plan o programa -borrador, versión inicial y propuesta final- incorporen el contenido del documento ambiental previo correspondiente -documento inicial estratégico, estudio ambiental estratégico y declaración ambiental estratégica-".

Esta posición concuerda con el texto del Anteproyecto de la Ley de Suelo de Canarias (anuncio de 4 de marzo de 2016, por el que se somete a información pública dicho documento -BOC nº 50, de 14 de marzo de 2016), en concreto con los siguientes preceptos:

- Artículo 104.1.g), párrafo 1º (relativo al procedimiento de aprobación del plan insular), si bien debemos tener en cuenta que se regula un procedimiento monofásico, no bifásico, como en la legislación vigente:

"La propuesta final de plan se remitirá al órgano ambiental, a los efectos de formular la declaración ambiental estratégica, en el plazo máximo de tres meses, contados desde la recepción del expediente completo, prorrogables por un mes más por razones debidamente motivadas y comunicadas al cabildo".

- Artículo 145.1.f), párrafo 1º (sobre el procedimiento de aprobación del plan general de ordenación), si bien debemos tener en cuenta que se regula un procedimiento monofásico, no bifásico, como en la legislación vigente:

"La propuesta final de plan se remitirá al órgano ambiental a los efectos de formular la declaración ambiental estratégica, en el plazo máximo de tres meses, contados desde la recepción del expediente completo, prorrogables por un mes más por razones justificadas debidamente motivadas y comunicadas al ayuntamiento".

No obstante, el texto inicial y el estudio ambiental estratégico -artículos 20.2, párrafos 7º y 8º, y 42.1, B), párrafos 3º y 6º, TRLOTC- coinciden en su contenido con el texto previo y el estudio ambiental estratégico -artículos 20.3, párrafos 2º y 3º, y 42.1.C), párrafo 1º, TRLOTC-, por lo que, dado el carácter instrumental de los trámites procedimentales, someter dos veces a información pública el mismo documento (o un documento con cambios no sustanciales) iría contra el principio de simplificación previsto en el artículo 2.e) LEA, por lo que entiendo que se produciría una duplicidad de trámites innecesaria salvo que en el texto previo, tras el período de información pública, se introduzcan cambios sustanciales respecto al contenido del texto inicial, en cuyo caso sí sería razonable el segundo trámite de información pública.

De esta forma, entiendo que los trámites básicos para la aprobación de un plan insular de ordenación o plan básico de ordenación municipal, de forma integrada con los correspondientes al procedimiento de evaluación ambiental estratégica, son los siguientes:

1) Incoación mediante acuerdo del pleno de la entidad local dirigido, entre otros extremos, a fijar las líneas básicas de ordenación pretendida para el correspondiente ámbito.

2) Aprobación previa:

a) Una vez los trabajos de ordenación y evaluación ambiental alcancen un nivel de desarrollo que permita la comprensión de su propuesta de modelo (AVANCE), se elaborará el documento inicial estratégico (artículo 17.2 LEA), que, aprobado por la entidad local, se remitirá a la COTMAC -artículo 18 LEA-.

El artículo 18.1, b) LEA señala:

"Dentro del procedimiento sustantivo de adopción o aprobación del plan o programa el promotor presentará ante el órgano sustantivo, junto con la documentación exigida por la legislación sectorial, una solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica ordinaria, acompañada del borrador del plan o programa y de un documento inicial estratégico que contendrá, al menos, la siguiente información:

b) El alcance y contenido del plan o programa propuesto y de sus alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables".

Hay que dejar claro que las alternativas que presenta el órgano sustantivo al órgano ambiental han de ser viables técnica y ambientalmente, y que dicha viabilidad ha de estar motivada de forma suficiente, pues, en caso contrario, el órgano ambiental (Viceconsejería de Política Territorial, por delegación de la COTMAC [dispositivo cuarto del Acuerdo de 29 de octubre de 2015] -BOC nº 227, de 23 de noviembre de 2015-) deberá inadmitir la solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica ordinaria en aplicación del artículo 18.4.b) LEA:

"Si estimara que el documento inicial estratégico no reúne condiciones de calidad suficientes".

La Viceconsejería de Política Territorial, por delegación de la COTMAC (dispositivo primero del Acuerdo de 29 de octubre de 2015 -BOC nº 227, de 23 de noviembre de 2015-), someterá la propuesta de modelo y el documento inicial estratégico a consultas de las Administraciones Públicas afectadas -notificación individual- y de las personas interesadas -anuncio en el Boletín Oficial correspondiente- [artículo 5.1.g) y h) LEA] por plazo de 45 días hábiles.

La COTMAC, en un plazo de 3 meses desde recepción de la solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica (EAE), elaborará el documento de alcance del estudio ambiental estratégico y lo remitirá a la entidad local -artículos 17.2 y 19 LEA-, al objeto de que elabore el estudio ambiental estratégico (artículo 20 LEA).

La entidad local someterá el Avance a participación pública y de las instituciones interesadas por un periodo no inferior a dos meses ni superior a cuatro mediante su inserción en el Boletín Oficial correspondiente, en un diario de los de mayor difusión en la Provincia y aquellos otros medios previstos en el plan de comunicación.

b) Sobre la base de las líneas básicas definidas por la entidad local y la ponderación de alegaciones y sugerencias realizada en el periodo de participación ciudadana, el promotor analizará las diferentes alternativas, valorando las más viables, seleccionadas conforme a criterios objetivos expresamente detallados, proponiendo la que estime más razonable (texto previo del documento o versión inicial del plan), que, en su caso, se aceptará por el Pleno de la entidad local, a través de su aprobación previa.

c) El texto previo del documento de revisión deberá incluir la ordenación, conteniendo las diferentes alternativas, entre las que se incluirá la aceptada como más razonable.

d) La entidad local interesará los informes sectoriales que deban de ser evacuados por las administraciones públicas canarias, a emitir dentro del plazo establecido en la normativa sectorial aplicable, o en su defecto dentro de un plazo máximo de cuarenta y cinco días.

e) De forma simultánea, el texto previo del documento o versión inicial del plan y el estudio ambiental estratégico del plan se someterán por la entidad local a un trámite de información pública por plazo de 45 días (mediante la inserción de un anuncio en el Boletín Oficial correspondiente y en la sede electrónica de la entidad local) -artículo 21 LEA-.

Asimismo, la entidad local someterá el texto previo del documento y el estudio ambiental estratégico a consultas de las Administraciones Públicas afectadas -notificación individual- y de las personas interesadas -anuncio en el Boletín Oficial correspondiente- por plazo de 45 días hábiles.

f) El director del plan elevará al Presidente de la entidad local la propuesta del texto de la fase insular o municipal del plan, junto con un informe técnico y jurídico que justifique las correcciones y acredite la legalidad de la ordenación y su adecuación a las líneas básicas fijadas por la entidad local.

3) Aprobación de la fase insular o municipal del plan insular o del plan básico municipal:

a) El Pleno de la entidad local, una vez incorporadas las correcciones que procedan al documento de ordenación, adoptará acuerdo de aprobación de la fase insular o municipal.

b) En el acuerdo plenario de aprobación de la fase insular o municipal se incluirá interesar los informes sectoriales preceptivos para su aprobación definitiva.

4) El Presidente de la entidad local, en el plazo máximo de cuatro meses desde la aprobación de la fase insular o municipal, remitirá el expediente completo del plan insular o plan básico a la COTMAC para su aprobación definitiva.

A la vez, desde una perspectiva ambiental, ha de remitir a la COTMAC la siguiente documentación -artículo 24.1 LEA-:

- La propuesta final de plan (que coincide con el documento objeto de aprobación de la fase insular o municipal).

- El estudio ambiental estratégico.

- El resultado de la información pública y de las consultas, así como su consideración.

- Un documento resumen en el que el promotor describa la integración en la propuesta final del plan de los aspectos ambientales, del estudio ambiental estratégico y de su adecuación al documento de alcance, del resultado de las consultas realizadas y cómo estas se han tomado en consideración.

5) Sobre dicha documentación, la COTMAC realizará la fase ambiental de "análisis técnico del expediente", con una duración de 4 meses -artículo 17.4 LEA-, al objeto de formular la declaración ambiental estratégica, que incluirá "las determinaciones, medidas o condiciones finales que deban incorporarse en el plan que finalmente se apruebe o adopte" -artículo 25.2 LEA-.

En esta fase, el órgano ambiental (Viceconsejería de Política Territorial, por delegación de la COTMAC [dispositivo tercero del Acuerdo de 29 de octubre de 2015] -BOC nº 227, de 23 de noviembre de 2015-) podrá resolver la terminación del procedimiento de evaluación ambiental por falta de aportación de información imprescindible para tramitarlo -artículo 24.4 LEA-.

En caso de que dichas determinaciones impliquen cambios en el documento objeto de aprobación de la fase insular o municipal, podrá requerirse a la entidad local para la introducción de dichos cambios antes de someterlo al trámite de aprobación definitiva.

6) Aprobación definitiva.

Por lo expuesto se formulan las siguientes conclusiones:

Primera.- Desde una perspectiva temporal, los procedimientos de evaluación ambiental estratégica iniciados tras la entrada en vigor de la Ley de evaluación ambiental (12.12.14) y antes de la entrada en vigor de la Ley 14/2014 (25.1.15), se rigen por lo dispuesto en la Ley de evaluación ambiental.

Segunda.- De acuerdo con el artículo 25.b) de la Ley 14/2014, hasta que se apruebe el desarrollo reglamentario de dicha Ley en materia de evaluación ambiental de planes, resulta de aplicación la Ley de evaluación ambiental para todos los procedimientos de evaluación ambiental cuya elaboración se haya iniciado a partir del día 25 de enero de 2015, entendiendo como inicio de esa fase la movilización de recursos económicos y técnicos que hagan posible promover la elaboración del plan.

Tercera.- La Ley 14/2014 da por supuesto que los Proyectos de Actuación Territorial de gran trascendencia territorial o estratégica establecen el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión o bien, estableciendo el marco para la autorización de un proyecto sujeto a evaluación de impacto ambiental, no cumplen los criterios relacionados en el Anexo V de la Ley 21/2013 para determinar si un plan o programa debe someterse a evaluación ambiental estratégica ordinaria, extremo que no puede estar predeterminado en base a las dos alternativas mencionadas, sino que ha de ser analizado mediante umbrales o caso por caso.

De la aplicación del artículo 22.3.c) y d) de la Ley 14/2014 no puede entenderse que, en todo caso, la adecuación de la ordenación pormenorizada a la ordenación estructural pueda conllevar la sujeción a evaluación ambiental estratégica simplificada porque se presuponga una ausencia de efectos significativos sobre el medio ambiente, dado que ambas evaluaciones han de hacerse a distinta escala: la propia de cada ordenación.

Cuarta.- El esquema básico de la tramitación de la evaluación ambiental estratégica del plan y del documento territorial es el siguiente:

a) El documento inicial estratégico se presenta por la entidad local ante la COTMAC acompañado del borrador de plan, equivalente al Avance del TRLOTC, que, en su caso, resolverá su inadmisión, y en caso positivo, procederá a la realización de las consultas a las Administraciones Públicas afectadas -mediante notificación individual- y a las personas interesadas -a través de la publicación en el diario oficial correspondiente-.

b) Una vez emitido el documento de alcance, se elaborará el estudio ambiental estratégico, que, acompañado de la versión inicial del plan o texto previo (equivalente al anterior documento de aprobación inicial), será objeto de aprobación previa y se someterá a información pública por plazo de 45 días hábiles, a consultas a las Administraciones Públicas afectadas -mediante notificación individual- y a las personas interesadas -a través de la publicación en el diario oficial correspondiente-, interesándose los informes sectoriales preceptivos.

c) La propuesta final del plan (equivalente al antiguo documento de aprobación provisional) será objeto de aprobación de la fase insular o municipal y se someterá, junto al estudio ambiental estratégico, a los informes sectoriales preceptivos y, desde una perspectiva ambiental, al análisis técnico del expediente, que culminará en la formulación de la declaración ambiental estratégica por la COTMAC.

d) La declaración ambiental estratégica se formulará por la COTMAC como trámite previo a la aprobación definitiva del instrumento de ordenación, y sus determinaciones han de integrarse en el documento territorial, al objeto de su aprobación definitiva.

Segundo.- Notificar el presente Acuerdo a los Cabildos Insulares y Ayuntamientos y publicarlo en el Boletín Oficial de Canarias para general conocimiento.

Contra el presente acto de trámite no cabe interponer recurso, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero.

La presente notificación se expide a reserva de los términos exactos que resulten de la ratificación del acta correspondiente, a tenor de lo previsto en el artículo 18.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, aprobado por Decreto 129/2001, de 11 de junio.- Belén Díaz Elías, Secretaria de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias.