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BOC Nº 117. Martes 20 de Junio de 2017 - 2964

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III. OTRAS RESOLUCIONES - Consejería de Política Territorial, Sostenibilidad y Seguridad

2964 Dirección General de Ordenación del Territorio.- Resolución de 8 de junio de 2017, por la que se hace público el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 2 de junio de 2017, relativo al informe de la Jefatura de Área de Coordinación de Planeamiento (DGOT) relativo a la Adopción de Criterios para la implantación de Sistemas Generales de Espacios Libres en Suelo Rústico.

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BOC-A-2017-117-2964. Firma electrónica - Descargar

En aplicación de la legislación vigente, por la presente,

R E S U E L V O:

Dar publicidad, en el Boletín Oficial de Canarias, al Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de fecha 2 de junio de 2017, relativo al Informe de la Jefatura de Área de Coordinación de Planeamiento (DGOT) relativo a la Adopción de Criterios para la implantación de Sistemas Generales de Espacios Libres en Suelo Rústico, cuyo texto se acompaña como anexo.

Las Palmas de Gran Canaria, a 8 de junio de 2017.- El Director General de Ordenación del Territorio, Pedro Afonso Padrón.

A N E X O

La Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, en sesión ordinaria celebrada el 2 de junio de 2017, en su sede de Las Palmas de Gran Canaria, adoptó entre otros, el siguiente Acuerdo:

Primero.- Asumir los criterios para la inclusión de Sistemas Generales de Espacios Libres en Suelo Rústico contenidos en el informe emitido por la Jefatura de Área de Coordinación de Planeamiento (Dirección General de Ordenación del Territorio) de fecha 23 de mayo de 2017, y cuyo tenor literal es el siguiente:

<< I. ANTECEDENTES

Primero.- La Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias (COTMAC), en sesión celebrada el 6 de abril de 2017, adoptó, entre otros, el siguiente Acuerdo:

"Primero.- De conformidad con lo establecido en el artículo 17.5 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, aprobado por Decreto 129/2001, de 11 de junio, dejar sobre la mesa el asunto relativo a la adopción de "criterio para la inclusión de sistemas generales de espacios libres en suelo rústico", a efectos de que se emita informe por la Jefatura de Área de la Dirección General de Ordenación del Territorio.

Segundo.- Dar traslado del presente acuerdo al Área de Coordinación de Planeamiento de la Dirección General de Ordenación del Territorio."

Tal Acuerdo fue notificado el pasado 18 de abril de 2017.

Segundo.- La cuestión sobre la que se insta el informe surge como consecuencia de los distintos criterios de ordenación aplicables en los informes emitidos al planeamiento general por los Servicios técnicos y jurídicos de ordenación urbanística occidental y oriental, entendiéndose desde los Servicios de las islas occidentales que no es posible la previsión de Sistemas Generales de Espacios Libres en suelo rústico, amparando tal opinión en diversos pronunciamientos judiciales (SSTSJC de 6 de junio de 2013, RCA nº 12/2012; 7 de octubre de 2013, RCA nº 251/2011; y 11 de mayo de 2015, RCA nº 76/2013; entre otras), mientras que los Servicios de las islas orientales sustentan que tal previsión es legalmente posible, amparándose, igualmente, en diversas sentencias (entre otras, STSJC de 2 de diciembre de 2016, RCA nº 54/2013, y las que en ella se citan).

Tercero.- La Sentencia de 11 de mayo de 2015, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en su sede de Santa Cruz de Tenerife, recaída en el recurso 76/2013, por la que se anuló el Plan General de Ordenación de Garachico "en lo relativo al sistema general de espacios libres Parque Periurbano de La Montañeta", contiene el siguiente fundamento de derecho tercero:

"Tercero.- Como lo anterior es suficiente para estimar el recurso no consideramos necesario plantear una tesis adicional sobre la posibilidad de establecer sistemas generales de espacios libres en suelo rústico, punto en el que, a nuestro juicio, la ordenación aprobada también infringe la legalidad.

Así lo consideramos en nuestra sentencia de 25 de abril del 2014, dictada en los autos nº 16/2012, al decir que "los espacios libres urbanos son ámbitos destinados al libre esparcimiento público, urbanizados. Deben contar con el nivel de urbanización que requiera el planeamiento. Por lo general contarán con red de caminos, red de distribución de agua y riego, suministro de energía eléctrica y mobiliario urbano, que permitan el uso por todos los ciudadanos del espacio libre en condiciones de seguridad y accesibilidad. Si bien en suelo rústico puede establecerse una red de senderos, que puede servir a los fines de esparcimiento de los ciudadanos, no es idónea para ser un espacio libre urbano, porque no se garantizan condiciones adecuadas para que todos los ciudadanos (niños, discapacitados, ancianos) puedan disfrutar del mismo en condiciones seguras. El nivel de exigencia a efectos de responsabilidad por deficiencias en los servicios en uno y otro ámbito tampoco son iguales por este motivo. La exigencia es muy superior en los ámbitos urbanizados".

Si acudimos a lo dispuesto en el Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, que es aplicable en virtud de la Disposición transitoria décima del texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, en tanto no se aprueban las disposiciones reglamentarias en materia de planeamiento en la Comunidad Autónoma de Canarias (lo que no ha sucedido, a excepción de la normativa sobre procedimientos de aprobación recogida en el Decreto 55/2006, de 9 de mayo), llegamos a la misma conclusión. En su artículo 25 incluye en el sistema general de espacios libres los parques urbanos públicos en los que "solo se admitirán aquellos usos compatibles con su carácter que no supongan restricción al uso público", y las áreas públicas destinadas al ocio cultural o recreativo, como parques deportivos, zoológicos, ferias y otras instalaciones. Se trata de espacios urbanizados, que son incompatibles, salvo excepciones, con el suelo rústico.

Aunque el Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de las leyes de ordenación del territorio de Canarias y espacios naturales protegidos, permita la inclusión en este sistema de los parques arqueológicos y etnográficos, que pueden situarse en suelo rústico, esto no es sino una excepción a la regla general de que los sistemas generales deben situarse en el suelo urbano. De lo contrario se permitiría defraudar los estándares establecidos en el artículo 32.2.7.a) de áreas destinadas a espacios libres, mediante el simple expediente de trasladar estas al suelo rústico."

Cuarto.- La Sentencia de 2 de diciembre de 2016, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en su sede de Las Palmas de Gran Canaria, recaída en el recurso 54/2013, por la que se desestimó el recurso interpuesto por un particular contra la aprobación definitiva de "la Adaptación Plena del PGO de Las Palmas de Gran Canaria", adoptado por Acuerdo de COTMAC de 29 de octubre de 2012, señala en su Fundamento de derecho quinto y en relación a los Sistemas Generales de Espacios Libres, "que estos sistemas generales pueden estar asentados en suelo no urbanizable siempre que su naturaleza y finalidad sea compatible con esa clase de suelo (SS. TS. de 4 de julio de 2006, 10 de julio de 2012, 18 de diciembre de 2012)". Si nos remitimos a la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 2012 (rec. 870/2010; Sala Tercera, sección 6), podemos reproducir la parte de su Fundamento de derecho sexto que incide en el asunto tratado y el Fundamento de derecho séptimo:

"Sexto.- Sentado esto, y para disipar cualquier posible duda, no es ocioso hacer dos observaciones adicionales. La primera es que las sentencias de esta Sala de 17 de marzo de 1992 y 7 de marzo de 1995 efectivamente reconocieron el derecho a la expropiación por ministerio de la ley de ciertos propietarios de fincas comprendidas dentro del Parque de Collserola. La mera circunstancia de que se trate de casos relativamente alejados en el tiempo no altera su similitud con el que ahora se examina, sobre todo teniendo en cuenta que el Plan General Metropolitano de Barcelona de 1976 estaba ya en vigor y no consta que sus determinaciones, por lo que ahora importa, fueran diferentes.

Ocurre, sin embargo, que hay, a juicio de esta Sala, una buena razón para separarse de dichos precedentes: aquellas sentencias partían del presupuesto -explícito en la de 7 de marzo de 1995- que todos los sistemas generales municipales debían situarse necesariamente en suelo urbano y, por consiguiente, si los terrenos necesarios estaban clasificados como suelo urbanizable, era precisa su obtención mediante expropiación. Esta idea ha sido abandonada por la jurisprudencia posterior, como bien queda reflejado en el pasaje arriba transcrito de la sentencia de esta Sala de 4 de octubre de 2006. Los sistemas generales municipales pueden estar asentados en suelo no urbanizable siempre que su naturaleza y finalidad sea compatible con esa clase de suelo. Esto es lo que sucede en el presente caso, en que, tal como declara la sentencia impugnada, las limitaciones derivadas de la inclusión en el Parque de Collserola no excluyen los usos de naturaleza rústica que las fincas afectadas tuvieran anteriormente. En suma, se trata de un sistema general de espacios libres ubicado -al menos en parte- sobre suelo no urbanizable de titularidad privada, cuyos usos de naturaleza rústica no se ven suprimidos; modo de enfocar la cuestión, innegablemente distinto del adoptado en las mencionadas sentencias de 17 de marzo de 1992 y 7 de marzo de 1995.

(...)

Séptimo.- Por último, y como esta Sala decía en su sentencia de 7 de diciembre de 2011, dictada en el recurso nº 323/2008, se parte de una premisa errónea como es la de considerar que nos encontramos ante terrenos que se equiparan a parque urbano público. Como decimos, nos encontramos ante terrenos calificados como parque forestal que deben ser protegidos como reserva natural y que, de conformidad con la normativa que se aplica, no cabe equipararlos con los parques urbanos públicos que crean ciudad, precisamente por la diferente finalidad que ostentan frente a estos, cual es no la colaboración en la articulación urbana de la metrópoli sino la preservación de la misma del proceso urbanizador, precisamente por la especial protección que le dispensa el ordenamiento jurídico en orden a la conservación de los valores dignos de tal protección al servicio de la metrópoli".

Centrado el objeto del informe, procede emitir el mismo en base a las siguientes

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera.- Sobre el concepto y función de los Sistemas Generales. Su implantación en Suelo Rústico.

El anexo de conceptos fundamentales del texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo (en adelante TRLOTENC), define a los Sistemas Generales, en su apartado 2.6, del siguiente modo:

"Categoría comprensiva de los usos y servicios públicos, a cargo de la Administración competente, básicos para la vida colectiva, junto con el suelo y las infraestructuras y construcciones y sus correspondientes instalaciones, que requiera su establecimiento. Pueden ser insulares, comarcales o supramunicipales y municipales. Los bienes inmuebles correspondientes son siempre de dominio público. La gestión de los sistemas generales, una vez implantado el uso o servicio, puede tener lugar en cualquiera de las formas permitidas por la legislación reguladora de la Administración titular."

De tal definición, en cuanto referida a cualquier Sistema General, no se deriva limitación alguna por razón de la clase de suelo en la que se pueda situar. Tal cuestión resulta obvia, por otra parte, dado que es de general conocimiento y forma parte de la práctica habitual, delimitar sistemas generales que, por distintas motivaciones, ocupan suelos rústicos, como sucede, por ejemplo, con los Sistemas Generales de comunicaciones (viarios o ferroviarios), que no siempre transcurren por suelos urbanos y urbanizables sino que, normalmente, unen suelos urbanos y urbanizables atravesando suelos rústicos.

Avanzando un poco más, cabe acotar los Sistemas Generales de Espacios Libres como aquellos previstos por el planificador para garantizar un determinado estándar en la calidad de vida de las poblaciones presentes y futuras, vinculándolo, en consecuencia, a la densidad de población, sea esta residente o turística, a razón "de 5 metros cuadrados de espacios libres por habitante o plaza alojativa, referida al ámbito espacial del plan en su conjunto" (artº. 32.5 TRLOTENC). Puedo avanzar desde ahora que el cumplimiento del citado estándar puede hacerse de distintas formas, siempre que, como exige la legislación, se preserve la calidad de vida de los ciudadanos, atendiendo, además, a otros criterios de ordenación y al tipo de proceso de planificación en el que nos encontramos, siendo diferentes las exigencias en casos de pleno ejercicio de la potestad de planeamiento o en un supuesto de alteración parcial o puntual del planeamiento vigente.

En el proyecto de Ley del Suelo, actualmente en tramitación parlamentaria, el artículo 138.2 reproduce la misma regla con el siguiente añadido: "A estos efectos se computarán las reservas y los estándares establecidos en el artículo siguiente de esta ley. Igualmente se podrá computar la parte destinada al uso público que, de ordinario, sirva de espacio público, de los espacios naturales protegidos próximos a núcleos de población, así como de las playas urbanas. Con la anterior salvedad, quedan excluidos los espacios protegidos por sus condiciones naturales, los de protección de infraestructuras públicas y los que se sitúen en el dominio público marítimo-terrestre, portuario y aeropuertario.

La trascendencia de los Sistemas Generales de Espacios Libres les dota de un régimen jurídico de especial protección, tal y como ha hecho constar el Tribunal Supremo, entre otras, en las siguientes sentencias:

STS 17 de enero de 2013 (Rec. Casación 4526/2009). FD Segundo.

"Pues bien, dado que la sentencia recurrida no se pronuncia con claridad sobre si asume o rechaza este planteamiento, diremos aquí con claridad que no nos parece aceptable; y ello por razones que ya expusimos en sentencia de 15 de abril de 2003 (casación 3618/2000), expresamente citada por la recurrente en el desarrollo del motivo de casación. Decíamos en esa sentencia, interpretando lo dispuesto en el artículo 49.2 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1976, que <<... la razón última del precepto contenido en dicho artículo es salvaguardar la calidad de vida de los ciudadanos residentes en el sector, que resultaría deteriorada de mantenerse los espacios libres a pesar de aumentarse la densidad de población ...>>. Y precisamente porque se trata de salvaguardar la calidad de vida de los ciudadanos residentes en el sector, la propia sentencia señala, citando un anterior pronunciamiento de 10 de mayo de 1999 (apelación 199/1993) que <<... parece elemental que el aumento de espacios libres ha de producirse allí donde se produzca el incremento de la densidad de población>>. Por lo demás, y esto es quizá lo más relevante a los efectos que aquí interesan, la citada sentencia de esta Sala de 15 de abril de 2003 (casación 3618/2000) precisa el alcance de esta necesidad de incrementar los espacios libres en proporción al aumento de volumen edificable señalando que <<... tal exigencia no desaparece porque los espacios libres existentes sobrepasen los porcentajes establecidos por los artículos 12.1.b/ y 13.2.b) del texto refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 19.1.b/ y 45.1.c/ del Reglamento de Planeamiento, ya que, sin lugar a duda, el precepto invocado (artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976) en este motivo de casación requiere que si la modificación del planeamiento supone un aumento de la densidad de población, se destine más superficie a espacios libres, aunque los existentes cubran la superficie señalada en los indicados preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo y del Reglamento de Planeamiento ...>>.

Ahora bien, aceptada la necesidad de incremento de los espacios libres en proporción al aumento de volumen edificable -en este caso, por aumento del número de viviendas previstas- no compartimos el parecer de la recurrente de que ese aumento debe materializarse necesariamente mediante el correspondiente incremento del "sistema general" de espacios libres, sin que sea aceptable -según la recurrente- que la exigencia quede cumplida mediante la previsión de un "sistema local" de espacios libres -Parque Urbano "Azbarren"- de 5.256 m de superficie.

Frente a lo que se afirma en el motivo de casación, de los citados artículos 12.1.b/ y 49.2 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 161.2 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, no se deriva que la exigencia de aumento de espacios libres deba cumplirse necesariamente a través de un sistema general. Y si, como ha señalado la jurisprudencia, la razón última del citado artículo 49.2 es salvaguardar la calidad de vida de los ciudadanos residentes en el sector, nada obsta a que esta finalidad se cumpla a través de un sistema local como el del Parque Urbano "Azbarren"."

STS de 10 de julio de 2012 (RC 2483/2009), FD Séptimo:

"Ello nos sitúa en el ámbito, propio del Derecho Medioambiental, del principio de no regresión, que, en supuestos como el de autos, implicaría la imposibilidad de no regresar de -de no poder alterar- una protección especial del terreno, como es la derivada de Montes Preservados y de los terrenos que integran la Red Natura 2000 y los que forman parte del PORN del Curso Medio del Río Guadarrama y su entorno, desde luego incompatible con su urbanización, pero también directamente dirigida a la protección y conservación, frente a las propias potestades de gestión de tales suelos tanto por aplicación de su legislación específica como por el planificador urbanístico.

Este principio de no regresión, ha sido considerado como una "cláusula de statu quo" o "de no regresión", con la finalidad, siempre, de proteger los avances de protección alcanzados en el contenido de las normas medioambientales, con base en razones vinculadas al carácter finalista del citado derecho medioambiental, como es el caso del Dictamen del Consejo de estado 3297/2002, que si bien referido a modificación de zonas verdes, de que "la modificación no puede comportar disminución de las superficies totales destinadas a zonas verdes, salvo existencia acreditada de un interés público prevalente. En otros términos, la superficie de zona verde de un municipio se configura como un mínimo sin retorno, a modo de cláusula stand still propia del derecho comunitario, que debe respetar la Administración. Solo es dable minorar dicha superficie cuando existe un interés público especialmente prevalente, acreditado y general; no cabe cuando dicho interés es particular o privado, por gran relevancia social que tenga.

Pues bien, la viabilidad de este principio puede contar con apoyo en nuestro derecho positivo, tanto estatal como propio de la Unión Europea. Ya nos hemos referido, en concreto, al denominado "Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible", del que se ocupa el citado artículo 2º del vigente TRLS08 que impone a las diversas políticas públicas "relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación o uso del suelo" la obligación de proceder a la utilización del mismo "conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible; por tanto, este principio, ha de estar presente en supuestos como el de autos, en el que si bien no se procede a la supresión de suelos especialmente protegidos resulta incuestionable la afección negativa que sobre los mismos se puede producir por su inclusión en una actuación urbanizadora y, en consecuencia, este principio ha de actuar como límite y como contrapeso de dicha actuación, dadas las consecuencias irreversibles de la misma.

En consecuencia, y sin perjuicio de su particular influencia en el marco de los principios, obvio es que, con apoyo en los citados preceptos constitucionales [artículo 45 Constitución Española (RCL 1978, 2836)] y legales [artículo 2 y concordantes del TRLS08 (RCL 2008, 1260)], el citado principio de no regresión calificadora de los suelos especialmente protegidos implica, exige e impone un plus de motivación razonada, pormenorizada y particularizada de aquellas actuaciones administrativas que impliquen la desprotección de todo o parte de esos suelos".

Situándonos en la esfera municipal, habrá que acudir a la regulación del Plan General.

El artículo 32 del texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo (en adelante TRLOTENC), en la última redacción dada por el artículo 9 de la Ley 14/2014, de 26 de diciembre, de Armonización y Simplificación en materia de Protección del Territorio y de los Recursos Naturales (en adelante Ley 14/14), señala, entre otras cuestiones, que la ordenación estructural del Plan General "constituye (...) el conjunto de determinaciones que define el modelo de ocupación y utilización del territorio en el ámbito de la totalidad del término municipal, así como los elementos fundamentales de la organización y el funcionamiento urbano actual y su esquema de futuro", y esa definición se realiza, entre otras determinaciones y conforme a lo señalado en su apartado 2.A).5), respecto de los Sistemas Generales y elementos estructurantes:

"La definición de la reserva de los terrenos y construcciones destinados a sistemas generales y elementos estructurantes que garanticen la funcionalidad de los principales espacios colectivos con adecuada calidad. Se incluirán dentro de estos, al menos, los siguientes:

a) Sistemas de infraestructuras, o equipamiento de carácter supramunicipal.

b) Sistemas generales de espacios libres y zonas verdes en suelo urbano y suelo urbanizable.

c) Sistemas territoriales ambientales en suelo rústico.

d) Sistemas generales de otras infraestructuras, dotaciones o equipamientos de ámbito municipal que, por sus funciones, dimensiones o posición estratégica, deben formar parte de los elementos fundamentales de la organización municipal."

Como vimos antes, el nº 5 del artículo 32 del TRLOTENC, determina que al establecer la ordenación pormenorizada se debe garantizar el estándar de 5 m/habitante (o plaza turística), referida al ámbito espacial en su conjunto, excluyendo del cómputo a tales efectos "los espacios de protección por sus condiciones naturales o de protección de infraestructuras públicas, ni los que se sitúen en el dominio público marítimo-terrestre, portuario y aeroportuario. Computarán a estos efectos los resultantes de las reservas y estándares establecidos en el artículo 36 de este texto refundido". Por tanto, la ley no limita, a efectos del cómputo del estándar, los sistemas generales de espacios libres que puedan localizarse en suelo rústico.

A su vez, la posible implantación de Sistemas Generales de Espacios Libres de los municipios en suelos rústicos deriva de distintos preceptos legales en Canarias.

Así, entre otras y sin ánimo de exhaustividad, la Directriz General de Ordenación (DOG), 59, aprobada por la Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias (Ley 19/03), en su nº 1, establece que "El planeamiento insular definirá o, en su caso, establecerá los criterios para que los planeamientos generales concreten una red de parques periurbanos cercanos a las principales concentraciones de población, como soporte de usos recreativos y de ocio y disuasores de la inadecuada utilización para tal fin de los espacios naturales protegidos y las mayores demandas de movilidad que comporta".

La DOG 74, en su nº 3, determina que "El planeamiento general preverá y promoverá el establecimiento de amplios parques y áreas recreativas en las inmediaciones de los núcleos urbanos, con sus dotaciones para equipamientos y aparcamientos correspondientes, con capacidad suficiente para atraer hacia ellos una destacada parte de la demanda de ocio de sus vecinos"; y la DOG 115, en su nº 1, ordena al planeamiento insular que en las periferias urbanas establezca las previsiones de "reservas de suelo destinado al desarrollo de parques rústicos o periurbanos", precisando, su nº 3, que el planeamiento general "preservará los suelos que, sin tener un destacado valor económico ni ambiental, pudieran jugar un papel protagonista en la mejora del paisaje metropolitano, por su situación estratégica y su capacidad de producir mejoras de paisaje en entornos muy degradados. Igualmente, deberá someter a planeamiento especial la regeneración ambiental y paisajística de los espacios residuales que, por su valor de situación en relación con los suelos urbanos, resulten más idóneos para inducir sinergias de cualificación de su entorno.

Por su parte, el artículo 63 del TRLOTENC, en su nº 6, señala que "sin perjuicio de lo establecido con carácter general en los apartados anteriores de este artículo, en las diferentes categorías de suelo rústico protegido por razón de sus valores económicos o por existir en ellos formas tradicionales de poblamiento rural, establecidas en los apartados b) y c) del artículo 55 anterior, se podrá autorizar la ejecución de sistemas generales y de los proyectos de obras y servicios a que se refiere el artículo 11.1 de la presente ley, sin que le sea aplicable lo establecido en la Sección 5ª del Capítulo II sobre proyectos y calificaciones territoriales", mientras que el artículo 22 del TRLOTENC regula el contenido y determinaciones de los Planes y Normas de los Espacios Naturales Protegidos, posibilitando, al menos en las zonas de uso moderado y de uso general, la implantación de actividades e instalaciones recreativas y otras actividades y servicios que redunden en beneficio de las comunidades locales integradas o próximas al Espacio Natural, lo que incluye, sin duda, los parques periurbanos y áreas recreativas a las que se refieren las Directrices de Ordenación General, especialmente cuando la ordenación propuesta incide en suelos que afectan a municipios cuyos límites territoriales, en su totalidad o de forma mayoritaria, se encuentran dentro de un Espacio Natural Protegido.

Por último, aunque sin agotar las posibles citas, el artículo 17 de la Ley 14/2014, de 26 de diciembre, de armonización y simplificación en materia de protección del Territorio y de los recursos naturales regula los sistemas generales en asentamientos rurales y el artículo 18 de la misma norma, regula los denominados sistemas generales ambientales vinculados a nuevos desarrollos urbanísticos.

De cuanto antecede, tanto desde la legislación como desde la jurisprudencia, se deriva que es legalmente posible implantar sistemas generales de espacios libres en suelos rústicos, siempre que, como señala la doctrina jurisprudencial antes referida, "su naturaleza y finalidad sea compatible con esa clase de suelo", lo que, lógicamente, supone que tales espacios libres no pueden equipararse a parques urbanos públicos, situados en suelos urbanos y urbanizables, que, por su localización y por la clase de suelo en la que se implantan, conllevan mayor nivel de urbanización que el que resultaría exigible en suelos rústicos. Su diferente "tipología" no excluye ni su legalidad ni, como se explicó, la posibilidad de incluir el cómputo de superficie de estos Espacios Libres en el cumplimiento de los estándares de calidad de vida.

Segunda.- Sobre la implantación de Sistemas Generales en Suelo Rústico a efectos de computar el estándar establecido en el artículo 32.5 del TRLOTENC.

Como se ha explicado, cabe implantar Sistemas Generales de Espacios Libres públicos en suelos rústicos, pero tal decisión del planificador está sujeta, a mi juicio, a diversas reglas contenidas, algunas, en concretos preceptos y derivadas, otras, de principios de general aplicación a la potestad de planeamiento.

Así, la regla general es que los suelos urbanos y urbanizables asuman las dotaciones (sistemas locales) de espacios libres públicos (artº. 36 TRLOTENC), y, además, los sistemas generales de espacios libres. El artículo 36.2 TRLOTENC impide que las reservas de sistemas generales que se establezcan en el planeamiento general computen a efectos de las prescritas en dicho artículo para los "sistemas locales", mientras que, como vimos, el artículo 32.5 TRLOTENC, permite que para el cómputo de los 5 m/habitante (o plaza alojativa), se sumen los "sistemas locales de Espacios Libres", lo que resulta admitido, asimismo, por el Tribunal Supremo, tal y como señala el último párrafo antes transcrito de la STS de 17 de enero de 2013.

Una importante diferencia entre los Sistemas Generales de Espacios Libres insertos en el suelo urbano y urbanizable respecto de los situados fuera de tales suelos es, en palabras del Tribunal Supremo, que los primeros "crean ciudad", mientras los segundos "sirven a la ciudad". La legislación autonómica antes citada pone de manifiesto que "sirven a la ciudad" y, por tanto, corresponde al planificador, en virtud de un modelo territorial y urbanístico motivado, establecer una "red de parques periurbanos cercanos a las principales concentraciones de población" (DOG 59); previendo "el establecimiento de amplios parques y áreas recreativas en las inmediaciones de los núcleos urbanos" (DOG 74.3), estableciendo "reservas de suelo destinado al desarrollo de parques rústicos o periurbanos" (DOG 115.1). Esos espacios, conceptuados como Sistemas Generales de Espacios Libres Públicos, computan, sin duda, en el ámbito total del Plan General.

Ahora bien, la regla general es que, en suelos urbanos y urbanizables deben concentrarse los espacios libres públicos que dotan de calidad al espacio urbano facilitando su uso por los ciudadanos. Cuando se procede a una modificación puntual o a una revisión parcial que conlleve aumento de densidad, bien por aumento de residentes o de plazas de alojamiento turístico, cabe exigir, como señala la STS de 17 de enero de 2013, "que el aumento de espacios libres ha de producirse allí donde se produzca el incremento de la densidad de población". ¿Siempre será así?. En mi opinión, caben supuestos en que se cumpla con la determinación legal sin que necesariamente se deban ubicar en el suelo en el que se produce el aumento de densidad. Por ejemplo, cuando se actúa sobre suelos con escasa densidad y exceso de Espacios libres Públicos, suficientes para mantener el estándar legal, con objeto de trasladar población (o plazas turísticas), de otras zonas residenciales o turísticas saturadas, con carencias de espacios libres públicos. En tal supuesto, debidamente motivado, la implantación de los Espacios Libres Públicos no debe realizarse en el área de crecimiento poblacional sino como esponjamiento de la zona saturada.

Por esa misma razón, siempre motivada, el cumplimiento del estándar legal dentro del ámbito completo de un Plan General no se encuentra limitado, a mi juicio, por su localización en los concretos suelos urbanos o urbanizables en los que se produzcan los aumentos de plazas residenciales o turísticas, que, por su escasa entidad, determinen pequeñas superficies de Sistema General que, puestas en común, permitan obtener un sistema general mayor o, que, por su localización, en los bordes urbanos permita crear cinturones verdes o, en consonancia con nuevos criterios de ordenación, infraestructuras verdes; o, simplemente, por su posición estratégica entre núcleos urbanos permita una utilización compartida del Sistema General, lo que incide en condiciones de uso eficaz y racional del suelo.

Así, la motivación se convierte, aunque normalmente lo sea, en elemento esencial del planificador para localizar e implantar sistemas generales de espacios libres en suelo rústico, sin que tal opción, como se ha explicado, sea contraria a derecho. Tal decisión, además de motivada, debe atenerse a criterios legales como los ahora contenidos en el artículo 32.5 TRLOTENC, que prohíbe su implantación en "los espacios de protección por sus condiciones naturales o de protección de infraestructuras públicas, ni los que se sitúen en el dominio público marítimo-terrestre, portuario y aeroportuario", o, como se indicó, en principios generales del propio ordenamiento como son, a título de ejemplo, los contenidos en el artículo 3 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobada por Real Decreto Legislativo 7/2015.

Por lo expuesto, cabe concluir que 1) la legislación y la jurisprudencia admiten la implantación de Sistemas Generales de Espacios Libres públicos en suelos rústicos; 2) tales Sistemas generales, en cuanto "sirven a la ciudad", están sujetos a límites legales y a los principios generales de aplicación a la potestad de planificación y 3) tales sistemas generales requieren una motivación cualificada y suficiente que justifique el apartarse de la regla general de implantación en suelos urbanos y urbanizables.

Segundo.- Notificar el presente informe a la FECAM y FECAI para general conocimiento de Ayuntamientos y Cabildos y publicar el presente informe en el Boletín Oficial de Canarias para su general conocimiento.

Contra el presente acto de trámite no cabe interponer recurso, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 112 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La presente notificación se expide a reserva de los términos exactos que resulten de la ratificación del acta correspondiente, a tenor de lo previsto en el artículo 18.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, aprobado por Decreto 129/2001, de 11 de junio.- La Secretaria de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, Belén Díaz Elías.

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