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BOC-A-2014-050-1020.
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Examinado el expediente administrativo relativo a la Revisión Parcial del Plan General de Ordenación de Valverde en el área de Regulación Homogénea de Desarrollo Industrial G.4 y analizados los siguientes
ANTECEDENTES
1º.- En fecha de 29 de agosto de 2013 el Ayuntamiento de Valverde en sesión plenaria adoptó el siguiente acuerdo: "Delegar en el Gobierno de Canarias, a través de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial, las competencias sobre ordenación territorial y urbanísticas en materia de planeamiento que tiene atribuidas este Ayuntamiento para, mediante una Revisión Parcial del Plan General de Ordenación de Valverde, adaptar sus determinaciones al vigente Plan Insular de Ordenación de El Hierro en lo que se refiere al "Área de Regulación Homogénea de Desarrollo Industrial G.4" del PIOH de la zona de El Majano y que en el PGO actual está categorizado como "Suelo Rústico de Protección Paisajística" al objeto de posibilitar el desarrollo de la ZEC que se emplaza en dicho lugar".
2º.- Con fecha de 23 de octubre de 2013 se remite oficio suscrito por el Alcalde del municipio dando traslado de la publicación del acuerdo municipal en el Boletín Oficial de la Provincia de fecha 9 de septiembre de 2013.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
Primera.- La facultad para modificar o revisar parcial o totalmente los planeamientos urbanísticos municipales recae originariamente en el ámbito de las competencias propias de los Ayuntamientos a quienes corresponde la formulación y tramitación de estos planes. Peculiaridad de tales planes es su carácter bifásico en tanto que la tramitación, con la aprobación inicial y provisional es competencia de la Administración local, correspondiendo la aprobación definitiva a la Comunidad Autónoma. Así se establece en los artículos 32 del Texto Refundido 1/2000, de 8 de mayo, y artº. 28 y concordantes del Reglamento de Procedimientos de los instrumentos de ordenación del sistema de planeamiento de Canarias, aprobado por el Decreto 55/2006, de 9 de mayo.
Las facultades urbanísticas de los distintos órganos de las Corporaciones locales se definen en los artículos 21, 22 y 23 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Régimen Local, estableciéndose el carácter indelegable de determinadas competencias entre sus órganos.
Nada dice el mencionado texto legal sobre la posibilidad de delegar competencias urbanísticas propias a otras administraciones. En este punto conviene reproducir, a efectos de inútiles repeticiones, el informe que, sobre asunto similar se evacuó por el Jefe de Servicio de Apoyo a la Dirección General de Ordenación del Territorio que se reproduce a continuación:
"Que la delegación intersubjetiva del ejercicio de una competencia de una entidad local en la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias no aparece prevista expresamente ni en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, ni en el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, como sí ocurre en sentido inverso -competencias de la Administración Estatal o Autonómica a favor de una entidad local (artículos 27 de la Ley 7/1985 y 66 a 68 del Texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986)-. Sin embargo, las relaciones interadministrativas implican la transferencia del ejercicio de las distintas competencias, no así de su titularidad, en cuanto son indisponibles. Así, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sede en Granada) de 22 de abril de 2002 [JUR 2002\184654] -F.J. 4º, párrafo 2º-: "En el modelo de organización territorial plural se hacen presentes con especial intensidad las ideas de cooperación y colaboración entre las administraciones públicas ordenadas a que el ejercicio de las competencias por los diferentes centros de poder territoriales se haga coordinadamente, hasta el punto de que la colaboración es un deber, tal como señaló el Tribunal Constitucional en la STC 18/1982 (RTC 1982, 18). En esas típicas relaciones interadministrativas de colaboración y cooperación no pueden producirse alteraciones de la titularidad de las competencias, pues las potestades son indisponibles, pero puede transferirse el ejercicio de las mismas. El artº. 10 de la Ley de Bases de Régimen Local determina que la Administración Local y las demás Administraciones Públicas ajusten sus relaciones recíprocas a los deberes de información mutua, colaboración y coordinación, así como el respeto del ejercicio legítimo por las demás administraciones de sus competencias, ponderando, en cada caso, la totalidad de los intereses implicados, principios que se ven concretados en el artº. 55 de la Ley de Bases de Régimen Local, en el que se prevé el respeto del ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias (apartado a), así como la obligación de prestar la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas. Esos principios de colaboración y cooperación tuvieron plasmación luego en la Ley 30/1992, cuyo artº. 4 vino a reproducir el artº. 55 de la Ley de Bases de Régimen Local. Ni en la Ley de Bases de Régimen Local ni en el Texto Refundido se hallan normas relativas a la delegación de competencias por los Ayuntamientos en las Diputaciones o Comunidades Autónomas, y sí, precisamente, al contrario, las Administraciones de mayor ámbito territorial pueden delegar en los municipios el ejercicio de competencias en materia que afecten a sus intereses propios (por ej. artº. 27 de la Ley de Bases de Régimen Local).
No obstante, a través de la técnica de la delegación orgánica, un órgano puede transferir a otro el ejercicio de competencias que estén atribuidas al órgano delegante: la titularidad de la competencia, en este supuesto, sigue estando atribuida al órgano delegante, y afecta solo a su ejercicio, de modo que es el titular el que conserva la plena disposición de la competencia, pudiendo modularla o revocarla en cualquier momento (artº. 13 de la Ley 30/1992). La delegación orgánica a que se refiere dicho precepto, ha de ser diferenciada de la delegación interadministrativa o intersubjetiva, que se contempla, por ejemplo, en la Ley del Proceso Autonómico (artículos 5 y 8), y en la Legislación de Régimen Local (artículos 66 y 67 del Texto Refundido de Régimen Local), de modo que la técnica de la delegación, que se inscribía tradicionalmente en la esfera de los órganos escalonados jerárquicamente, es posible que opere entre distintas administraciones (delegación interadministrativa o intersubjetiva)".
En el mismo sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 24 de julio de 2000 [JUR 2001\39515] -F.J. 3º, párrafo 3º- y que consta en dicho informe.
De esta forma, se admite la delegación de competencias entre distintas Administraciones Públicas, en concreto de una entidad local a favor de su Administración Autonómica, y dado que nada se regula al respecto, atenderemos -por analogía (artículo 4.1 del Código Civil)- al régimen de las facultades de dirección y control que se prevé en el artículo 27.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril.
Segunda.- El planeamiento urbanístico tiene carácter bifásico de tal modo que la formulación y los demás actos de trámite necesarios para su conformación le competen a la Corporación local y la aprobación definitiva a la Administración de la Comunidad Autónoma. De esta manera la distribución legal de competencias en la configuración del planeamiento determina que la facultad para adoptar disposiciones de carácter general, y el planeamiento lo es, corresponden a Administraciones distintas.
Por ello no resulta extravagante que el Ayuntamiento exprese su voluntad de delegar el ejercicio de sus competencias para este caso concreto, circunscritas a actos de trámite, a favor de esta Administración como una manifestación más de las técnicas de cooperación y colaboración entre ambas.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, de fecha 26 de septiembre de 2006, al pronunciarse si constituye merma en la autonomía local la delegación de competencias, concretamente del Ayuntamiento de El Escorial en la Comunidad Autónoma de Madrid, y que ya se invocó en el expediente 2010/1931 sobre delegación de competencias de planeamiento del Cabildo de Lanzarote a la Comunidad Autónoma, resuelve en el sentido siguiente:
"En fin, entiende la demanda que el acuerdo de delegación es nulo de pleno de derecho, en razón a que su contenido afecta a las funciones esenciales del Municipio, como son las urbanísticas, que no son delegables, porque, de otro modo se afectaría a la autonomía municipal. Ya es sintomático que no se mencione precepto alguno en el que fundamentar la imposibilidad de transferir a la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid determinadas competencias en materia urbanística, aunque estas sean de las que originaria y genuinamente corresponde a los municipios, y esto es así porque verdaderamente no existe tal imposibilidad, antes al contrario, como ya manifestara este Tribunal en la sentencia nº 580/2006, dictada el 19 de abril de 2006 por la Sección Primera, en el recurso 534/2002, en el que se impugnó la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de El Escorial y otros instrumentos subsiguientes en el Sector Ensanche, y se planteó un motivo de impugnación idéntico, esta posibilidad de que otra Administración ejercite competencias urbanísticas, como las aquí discutidas, cuando el Ayuntamiento, al que en principio corresponden, las encomiende, se sustenta en el artículo 31 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, en el artículo 123 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y, desde una perspectiva competencial, en el artículo 8.1.a) del Decreto 69/1983, de 30 de junio, sobre distribución de competencias en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo entre los órganos de la Comunidad de Madrid, y esto no supone merma alguna del principio de autonomía municipal, precisamente porque, como dice la jurisprudencia argüida en la demanda (con otra interpretación) no se da la interferencia ajena que ponga en riesgo dicho principio, sino que es la propia Administración Local la que, en aras a satisfacer los intereses generales, con el alcance que se menciona en el acuerdo recurrido, transfiere una parte del ejercicio de sus competencias, aunque sean urbanísticas, a otra Administración.
En fin, la mención al artículo 13 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que contiene el acuerdo recurrido, da pie a la parte actora para reprochar otro motivo de nulidad radical cuando, como en este caso, las implicadas en la delegación de competencias son dos Administraciones Públicas diferentes. Respecto a ello, cabe significar que las Entidades Locales en su actuación están sometidas, como no podía ser menos, -por mor de lo dispuesto en el artículo 103.1 de la Constitución de 1978-, a los principios de descentralización, desconcentración y coordinación, entre otros, y así lo reconoce el artículo 6.1 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. Estos principios se materializan en una serie de técnicas que, en términos generales, se denominan traslados competenciales, que pueden darse en las relaciones entre órganos de una misma persona jurídica y entre organizaciones personificadas y que dan lugar a tres figuras jurídicas diferenciadas, con un tratamiento normativo, también diferente, cuales son la descentralización, la desconcentración y el mandato jurídico público. Importa destacar que las tres figuras y las tres situaciones jurídicas a que dan lugar pueden darse tanto dentro de una misma persona, en las relaciones entre sus órganos, como entre organizaciones personificadas diferenciadas, esto es, ciñéndonos al caso que nos ocupa, en las relaciones entre administraciones diferentes, la Local y la Autonómica. Dependiendo del alcance y características del traslado competencial, y de los mecanismos de control entre las parles relacionadas, este responderá a lo que la doctrina denomina descentralización o desconcentración, sin que necesariamente el primero sea sinónimo de relación entre diferentes Administraciones Públicas, ni el segundo haya de darse en todo caso entre órganos de una misma Administración, cuya relación, por lo demás puede estar también afectada por el principia de jerarquía. Partiendo de estas premisas, la mejor doctrina entiende que cuando se traslada la titularidad de la competencia entre organizaciones personificadas, seda un supuesto de descentralización, que el ordenamiento suele denominar como "transferencia" y que permite el ejercicio de las competencias transferidas de manera independiente, sin apenas control por parte del transferente; de esta figura artículo 150.2 CE. Cuando, en cambio, lo que se ha trasladado es el ejercicio (no la titularidad) de una competencia atribuida a otro órgano o a otra organización personificada, se está en presencia de un supuesto de desconcentración, que se denomina convencionalmente "delegación", ejemplo de la cual es el supuesto previsto en los artículos 27 y 37 de la Ley de Bases del Régimen Local (citada), que contempla las relaciones, mediante delegación, entre las tres Administraciones Públicas territoriales, figura jurídica en la que, aunque la competencia se ejerce en nombre y bajo la responsabilidad del desconcentrado, existe un grado de control mucho mayor, a diferencia del mandato jurídico público en el que la competencia se ejerce en nombre y bajo la responsabilidad del órgano u organización delegante, y que, dada la precisión terminológica que existe en esta materia en nuestro ordenamiento jurídico, se denomina también "delegación", cuya figura normativa más relevante es la prevista en el artículo 13 LRJPAC. Pues bien, es precisamente esta imprecisión terminológica la que se recoge en el acuerdo recurrido, a acudir a este último artículo, en el que se tiene la figura de la "delegación de competencias" entre órganos de una misma persona jurídico publica, que, en realidad, es un mandato jurídico público, como fundamento normativo del traslado competencial y lo que motiva la alusión del artículo 13, que es innecesaria porque lo verdaderamente determinante es la posibilidad de llevar a cabo el traslado competencial entre las dos Administraciones implicadas y las características del mismo, cuyo sustento hay que encontrarlo en el mencionado artículo 6.1, en relación con los artículos 7 a 10 y, sobre todo, en el artículo 47.3.c), -hoy 47.2.h)- de la Ley de Régimen Local de 2 de abril de 1985, Y que responde más bien, dado el contenido de la misma, a una verdadera desconcentración, en el sentido visto. En consecuencia, tal imprecisión terminológica no puede determinar una consecuencia como la pretendida: la nulidad del acuerdo".
Tercera.- En todo caso en el derecho autonómico, el Decreto 183/2004, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión y Ejecución del Sistema de Planeamiento de Canarias, avala y sustenta jurídicamente la delegación competencial en cuanto regula expresamente la delegación de competencias entre Administraciones Públicas con lo que, en Canarias, no se trata de una materia con regulación en blanco sino con desarrollo reglamentario expreso, dejando claro siempre que lo que se delega es el ejercicio puntual de la competencia, nunca su titularidad que resulta indelegable conforme a lo dispuesto en el artº. 12 de la Ley 30/1992.
El artículo 11 del Reglamento de Gestión y Ejecución dispone que la delegación de competencias entre Administraciones Públicas es título habilitante para el pleno ejercicio de estas mientras no se produzca la revocación.
El apartado 2º declara como beneficiarios de las delegaciones intersubjetivas de competencias, además de las Administraciones Territoriales a las entidades públicas de carácter gerencial y los consorcios urbanísticos.
Cuarta.- Fundamenta el Ayuntamiento la solicitud en la carencia de recursos en su presupuesto para afrontar la revisión de su planeamiento, aunque esta sea de forma parcial.
Quinta.- El apartado 3º establece, como no puede ser de otra forma, que los actos que se dicten en virtud de competencias delegadas se imputan jurídicamente al delegante, haciendo constar que el mismo se dicta por delegación.
Respecto al requisito del quórum necesario para la adopción del acuerdo exigido por el artº. 123.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, se da cumplimiento en el presente caso al adoptarse por unanimidad.
Por el Ayuntamiento se ha procedido a la inserción en el Boletín Oficial de la Provincia, de fecha 9 de septiembre de 2013, del acuerdo de delegación de competencias acordada por el Pleno municipal de fecha 29 de agosto de 2013.
La delegación es efectiva por el plazo de dos años. Tanto la delegación como la revocación no despliegan su eficacia hasta la publicación del acuerdo en el Boletín Oficial que corresponda.
En los ulteriores actos que se dicten en virtud de la delegación, deberá hacerse constar expresamente tal circunstancia.
Sexta.- En conclusión, vistos los antecedentes jurídicos expuestos en el cuerpo de este informe por el que se estima que la delegación cuenta con amparo jurídico suficiente para su aceptación por esta Consejería de Obras Públicas, Transportes y Política Territorial, competente por razón de la materia, como órgano beneficiario de la delegación considerando que nos hallamos en un supuesto de desconcentración de funciones mediante la cual el Gobierno de Canarias asume las competencias municipales para la formulación y tramitación por todos sus trámites hasta la aprobación definitiva, si procede, de la revisión parcial del Plan General de Ordenación de Valverde para adaptar sus determinaciones al vigente Plan Insular de Ordenación de El Hierro en lo que se refiere a la concreta "Área de Regulación Homogénea de Desarrollo Industrial G4 de la zona de El Majano" y que, el vigente Plan General Municipal lo clasifica y categoriza como Suelo Rústico de Protección Paisajística, todo ello con la finalidad de posibilitar el desarrollo de la Zona Especial Canaria que se localiza en ese lugar por el Plan Insular vigente.
Séptima.- Respecto de las competencias para la aceptación de la delegación, la estructura orgánica de la Consejería, tanto la regulada en el Decreto 20/2004 de Estructura Orgánica como en las sucesivas modificaciones, no se atribuye expresamente a ningún órgano la competencia para cumplimentar el acto de aceptación. En el artículo 3, apartado 8 del Decreto 20/2004 se establece la competencia residual, entre las funciones de carácter general, a favor del Consejero de todas "... aquellas funciones en materia de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística, así como de medio ambiente que estatutariamente corresponden a la administración de la Comunidad Autónoma y que no residan en otros órganos". La mencionada disposición desarrolla lo dispuesto por el apartado m) del artº. 29 de la Ley 14/1990, de 26 de julio.
En su virtud,
D I S P O N G O:
Primero.- Aceptar la delegación de competencias acordada por el Pleno del Ayuntamiento de Valverde de fecha 29 de agosto de 2013, para la formulación y tramitación por todos sus trámites hasta la aprobación definitiva, si procede, de la revisión parcial del Plan General de Ordenación de Valverde para adaptar sus determinaciones al vigente Plan Insular de Ordenación de El Hierro en lo que se refiere a la concreta "Área de Regulación Homogénea de Desarrollo Industrial G4 de la zona de El Majano" y que, el vigente Plan General Municipal lo clasifica y categoriza como Suelo Rústico de Protección Paisajística, todo ello con la finalidad de posibilitar el desarrollo de la Zona Especial Canaria que se localiza en ese lugar por el Plan Insular vigente.
Segundo.- La presente Orden se publicará en el Boletín Oficial de Canarias.
Tercero.- Notificar la presente Orden al Ayuntamiento de Valverde.
Cuarto.- De conformidad con lo dispuesto en los artículos 109, 114 y 115 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su redacción modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero y en el artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, contra el presente acto que pone fin a la vía administrativa, cabe interponer recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, contado desde el siguiente día al de notificación del presente acuerdo.
Santa Cruz de Tenerife, a 25 de febrero de 2014.
EL CONSEJERO DE OBRAS PÚBLICAS,
TRANSPORTES Y POLÍTICA TERRITORIAL,
Domingo Berriel Martínez.
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