BOC Nº 180. Lunes 14 de Septiembre de 2009 - 1397

III. OTRAS RESOLUCIONES - Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial

1397 - Dirección General de Ordenación del Territorio.- Resolución de 3 de septiembre de 2009, por la que se hace público el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 30 de julio de 2009, relativo a criterios de asignación de competencias en relación con la formulación de los P.T.E.O. materias territoriales y sectoriales.

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En aplicación de la legislación vigente, por la presente,

R E S U E L V O:

Ordenar la inserción en el Boletín Oficial de Canarias del Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias en sesión celebrada el 30 de julio de 2009, relativo a criterios de asignación de competencias en relación con la formulación de los P.T.E.O. materias territoriales y sectoriales cuyo texto se adjunta como anexo.

Las Palmas de Gran Canaria, a 3 de septiembre de 2009.- La Directora General de Ordenación del Territorio, Sulbey González González.

A N E X O

La Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, en sesión celebrada el 30 de julio de 2009, en su sede de Santa Cruz de Tenerife, adoptó, entre otros, el siguiente Acuerdo:

Primero.- Aprobar los criterios de aplicación para la determinación de competencias de la Administración, Sectorial o Territorial, a la que la legislación atribuye la formulación de los Planes Especiales de Ordenación Territorial, conforme al informe jurídico emitido por el Área de Coordinación de esta Consejería, y que se trascribe a continuación:

"I. ANTECEDENTES

Primero.- La Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias (COTMAC), en sesión celebrada el 26 de febrero de 2009, adoptó, entre otros, el siguiente Acuerdo:

"Primero.- Dejar sobre la mesa el expediente relativo al P.T.E. de infraestructuras e instalaciones de telecomunicaciones (PTE-33), término municipal de Las Palmas de Gran Canaria (expediente 2006/1605) a fin de que se emita informe técnico sobre la prevalencia Territorial o Sectorial del contenido del Plan Territorial Especial citado.

Hasta tanto se emita el informe citado, queda suspendido el plazo para la aprobación de la Memoria Ambiental por esta Comisión.

Segundo.- El presente Acuerdo será notificado al Cabildo Insular de Gran Canaria y a los Servicios de la Dirección General de Ordenación del Territorio."

Segundo.- La Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias (COTMAC), en la misma sesión celebrada el 26 de febrero de 2009, adoptó, entre otros, el siguiente Acuerdo:

"Primero.- Dejar sobre la mesa el expediente relativo al P.T.E para el establecimiento de la red de infraestructuras radioeléctricas (expediente 2007/2086) a fin de que se emita informe técnico sobre la prevalencia Territorial o Sectorial del contenido del Plan Territorial Especial citado.

Hasta tanto se emita el informe citado, queda suspendido el plazo para la aprobación de la Memoria Ambiental por esta Comisión.

Segundo.- El presente Acuerdo será notificado al Cabildo de Fuerteventura y a los Servicios de la Dirección General de Ordenación del Territorio."

Tercero.- Por la Dirección General de Puertos del Gobierno de Canarias se instó, de esta Consejería, mediante oficio de 6 de mayo pasado, "Informe en relación al ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de Canarias y los respectivos Cabildos Insulares en la tramitación de los Planes Territoriales Especiales contemplados en los respectivos PioÕs, para la construcción y explotación de Puertos Deportivos de Canarias", exponiendo, en ocho páginas los fundamentos que sustentan la opinión de dicha Dirección General, según la cual:

"Se estima que la competencia para la elaboración de los Planes Territoriales Especiales a que se refiere el Plan Insular de Ordenación de Gran Canaria corresponde al Cabildo Insular, por mor del propio Plan Insular, y porque la ubicación de los puertos entra dentro de las competencias sobre el litoral. Sin perjuicio de la competencia que la Consejería tiene sobre cada puerto en concreto y que se plasma en el informe preceptivo a emitir por la Consejería en la tramitación de cualquier instrumento de planificación territorial."

Cuarto.- Por el Excmo. Sr. Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio se encomienda, verbalmente, a esta Jefatura de Área, la emisión de informe jurídico en relación a criterios de aplicación para la determinación competencial de la administración, sectorial o territorial, a la que la legislación atribuye la formulación de los Planes Especiales de Ordenación Territorial. Por medio del presente informe se da cumplimiento al citado mandato.

II. CONSIDERACIONES

Primera.- Sobre la regulación contenida en el TRLOTENC.

Los Planes Territoriales de Ordenación se regulan en los artículos 14.3, 23 y 24 del vigente Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo (en lo sucesivo TRLOTENC), y, en su desarrollo, en el Reglamento de procedimientos de los instrumentos de ordenación del sistema de planeamiento de Canarias (en adelante RPC), aprobado por Decreto 55/2006, de 9 de mayo, en especial y a los efectos que nos ocupan, en su artículo 68.

Tales planes se introducen en nuestro ordenamiento jurídico urbanístico a partir de la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias, norma precursora del actual TRLOTENC, que, en el expositivo IV de su Exposición de Motivos señalaba lo siguiente:

"Ideados como instrumentos de desarrollo de los Planes Insulares de Ordenación, la novedad más destacada de los instrumentos de ordenación territorial la constituyen los Planes y Normas de los Espacios Naturales Protegidos y los Planes Territoriales. El papel que desarrollan es múltiple en orden a su ámbito o a la materia de que traten. Así, desde la ordenación pormenorizada de los Espacios Naturales hasta el desarrollo de infraestructuras o de sectores territoriales, a instancia de los Cabildos Insulares o de la Administración de la Comunidad Autónoma, cumplen una función primordial y llenan el actual vacío existente entre el Plan Insular de Ordenación y el planeamiento municipal, lo que se ha venido traduciendo en un difícil encaje de aquellas operaciones que sin tener justificación como modificación del planeamiento insular trascienden el ámbito competencial municipal."

Para cubrir ese hueco, la regulación legal distinguía entre dos tipos de Planes Territoriales de Ordenación: los Planes Territoriales Parciales y los Planes Territoriales Especiales, que, con claras diferencias en su objeto y nivel, vienen a reproducir el esquema tradicional del denominado planeamiento de desarrollo del plan general municipal.

Así, ninguna duda existe respecto de la atribución competencial legalmente establecida en relación a formulación de los Planes Territoriales Parciales, ya que, si bien el artículo 24.1.b) TRLOTENC, se refiere, indistintamente, a la Consejería competente en materia de ordenación territorial y urbanística, y a los Cabildos Insulares; el artículo 68.1 RPC determina que la "iniciativa para la formulación de los Planes Territoriales Parciales de Ordenación corresponderá a la Consejería (...), cuando así se asigne expresamente en el Plan Insular, y, en el resto de los casos, al Cabildo Insular". Tal regulación parte del carácter derivado del Plan Territorial Parcial que sólo puede existir como desarrollo de un Plan Insular en vigor, cumpliendo esa función primordial de encaje de las operaciones de interés supralocal a que se refería la Exposición de Motivos antes citada. Dicho en otras palabras, la razón de ser de cada Plan Territorial Parcial deriva de la expresa y concreta previsión del Plan Insular de Ordenación, al que complementa y desarrolla, para el logro de sus objetivos en relación a la implantación del modelo insular de ordenación.

Por el contrario, los Planes Territoriales Especiales son instrumentos de planeamiento que pueden tener por objeto desarrollar determinaciones de planeamiento superior (Directrices de Ordenación y Plan Insular), o mandatos de ordenación (planificación), de la legislación sectorial, cerrando el sistema de planeamiento de Canarias, de tal forma que, como señala el artículo 9 del TRLOTENC, "las Administraciones públicas competentes en materia de ordenación de los recursos naturales, territorial, urbanística o sectoriales con relevancia sobre el territorio ejercerán sus potestades mediando la correspondiente planificación previa."

En consecuencia, los Planes Territoriales Especiales no son, en ningún caso, planes dependientes, sino que pueden formularse y aprobarse sin que, necesariamente, deban desarrollar uno de los instrumentos de ordenación general de los recursos naturales y del territorio referidos en el artículo 14.1 TRLOTENC. Ahora bien, ese carácter de planes originarios se modula legalmente con la limitación del alcance del valor vinculante de sus determinaciones que, según el número 5 del artículo 23 TRLOTENC, cuando no desarrollen Directrices de Ordenación ni Plan Insular, "tendrán el carácter de recomendaciones para los restantes instrumentos de planificación territorial y urbanística".

Esa autonomía de los Planes Territoriales Especiales y la variedad de objetos susceptibles de ser ordenados por estas figuras de planeamiento, justifican el carácter abierto, meramente enunciativo, que contiene el artículo 23.3 TRLOTENC, en la definición de las posibles finalidades de ordenación, siendo determinante, en todo caso, el carácter supralocal de tal ordenación. Ese carácter no exhaustivo de las materias susceptibles de ser ordenadas por medio de un Plan Territorial Especial resulta manifiesto en la previsión establecida en otras normas legales, como sucede, a título de ejemplo, con el artículo 8.2 de la Ley 14/2003, de 8 de abril, de Puertos de Canarias; en la Disposición Adicional Primera de la Ley 19/2003, de 14 de abril, sobre aprobación de las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias; o, entre otras, las Directrices de Ordenación General nº 26 (Planes Hidrológicos Insulares); nº 36 (Planes Territoriales Especiales sobre energía eólica y Planes Territoriales Especiales sobre ordenación de grandes infraestructuras energéticas en ambas áreas metropolitanas); nº 47 (Planes Directores Insulares de Residuos).

Y es precisamente el concreto objeto de ordenación en cada Plan Territorial Especial el que determina la competencia de formulación que, según determina el artículo 24.1.c) del TRLOTENC, corresponde a "la Administración competente por razón de la materia", o, en expresión del artículo 68.2 del RPC, "la Administración competente por razón de la materia, en función del objeto de la ordenación".

Sin perjuicio de lo que luego se dirá, debe indicarse que la única excepción a esta atribución competencial por razón del objeto material de ordenación, está regulada en el artículo 84 del RPC que permite, excepcionalmente cuando se pretenda acometer un Plan Especial de Ordenación de naturaleza urbanística que afecte a más de un término municipal, formular el Plan a "cualquier Administración Pública o por los particulares que tengan un interés legitimo". La razón es evidente, no estamos realmente ante un Plan Territorial Especial, sino ante un Plan Especial de Ordenación Urbanística o municipal que ordena un área territorial de, al menos, dos municipios, correspondiendo la tramitación al correspondiente Cabildo Insular y la aprobación definitiva, dependiendo de su previsión o no en el Plan Insular, respectivamente, al Cabildo Insular o la Comisión de Ordenación del Territorio de Canarias (COTMAC).

Partiendo de la citada regulación, resulta evidente que, para determinar la competencia de formulación de un Plan Territorial Especial habremos de estar, por tanto y con la excepción antes citada, a la identificación de la Administración competente por razón de la materia, "en función del objeto de la ordenación", lo que supone examinar, en cada caso, el objeto material de ordenación, lo que nos sitúa en la segunda consideración de este informe.

Segunda.- Sobre los criterios de delimitación competencial.

Ninguna duda existe respecto de la atribución competencial por mandato legal; esto es, cuando se atribuye la formulación del plan de forma expresa por la Ley, como sucede, a título de ejemplo, con los Planes Territoriales Especiales de Ordenación Turística Insular, cuya formulación y tramitación, conforme deriva de la Disposición Adicional Primera de la Ley 19/2003, de 14 de abril, corresponde a los Cabildos Insulares. Atribuida la competencia, los límites sólo derivaran de su correcto ejercicio y, en especial, del respeto al principio de especialidad.

Otro supuesto que no ofrece dudas es la determinación legal competencial derivada de aquellos supuestos en que se atribuye, por el marco normativo sectorial, un concreto régimen competencial en materia de planificación sobre un sector material específico, como sucede, también a título meramente enunciativo, con la ordenación de las carreteras de interés regional (artículos 10 y 12 de la Ley 9/1991, de 8 de mayo, de Carreteras de Canarias); o la ordenación portuaria, también de interés regional (artículos 2, 4, 8 y 11 de la Ley 14/2003, de 8 de abril, de Puertos de Canarias). En ambos ejemplos, la atribución competencial para la planificación de las infraestructuras viarias o portuarias de interés regional se ha reservado por el legislador a la Administración autonómica, sometido, igualmente, a su correcto ejercicio con respeto del principio de especialidad.

Desde este punto de vista, en relación a la cuestión planteada por la Dirección General de Puertos, la propia Ley de Puertos, en su artículo 4.5, considera "puertos de interés insular los puertos de refugio y deportivos en el ámbito de su respectiva isla, que no reúnan las características para ser declarados de interés general", siendo considerados los puertos deportivos o recreativos, por otra parte y conforme a la Directriz de Ordenación General nº 124 (ND), como "equipamiento turístico complementario que diversifique y cualifique la oferta turística", correspondiendo al "planeamiento insular" el establecimiento "de las condiciones de implantación", lo que supone ratificar la competencia insular ya establecida, de forma más genérica, en el artículo 6.3 de la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias.

Por tanto, se enmarca dentro de las competencias insulares, con total naturalidad, la formulación y tramitación del planeamiento territorial en materia de puertos deportivos -considerados como infraestructuras o equipamientos turísticos-, sin que, en ningún caso, puedan derivarse de tal ordenación limitaciones sobre competencias sectoriales concurrentes de otras Administraciones o Entes públicos (Vgr. La ordenación de un nuevo puerto deportivo dentro de un Sistema General Portuario de interés suprainsular).

Existen, sin embargo, determinadas normas sectoriales que no precisan atribución competencial alguna o, aún precisándola, no resulta posible determinar si tal asignación competencial incluye la posible planificación de su implantación territorial o, por el contrario, si ésta implantación territorial se encuentra sujeta a la competencia específica en materia de ordenación territorial. Es en estos casos donde se pueden producir mayores situaciones de confusión o conflicto dado que, como sucede con los cuestionados Planes Territoriales Especiales de telecomunicaciones e infraestructuras radioeléctricas, habrá de determinarse la competencia de formulación "en función del objeto de la ordenación".

Así, la Directriz de Ordenación General 105.1 asigna al Comunidad Autónoma el ejercicio de la potestad de "ordenación del espacio radioeléctrico de Canarias", dentro del marco competencial que se reserva el Estado conforme a la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, sin que, en ningún caso, tales competencias ordenadoras del sector de las telecomunicaciones y del dominio público radioeléctrico, supongan la anulación de las competencias del Cabildo Insular para establecer, en el Plan Insular o, en su desarrollo, en el Plan Territorial Especial, "la estructura y localización de las infraestructuras, los equipamientos y las dotaciones e instalaciones de servicios públicos de relevancia e interés social para la isla" (artº. 18.4 TRLOTENC), aunque, como se verá, si pueden condicionar el ejercicio de esa potestad planificadora.

En este sentido, el artículo 28.2 de la Ley General de Telecomunicaciones señala, expresamente, lo siguiente:

"Asimismo será de aplicación en la ocupación del dominio público y la propiedad privada para la instalación de redes públicas de comunicaciones electrónicas la normativa específica dictada por las Administraciones públicas con competencia en medio ambiente, salud pública, seguridad pública, defensa nacional, ordenación urbana o territorial y tributación por ocupación del dominio público, en los términos que se establecen en el artículo siguiente."

Y, el artículo 29.1 de la misma Ley estatal señala lo siguiente:

"La normativa a que se refiere el artículo anterior deberá, en todo caso, reconocer el derecho de ocupación del dominio público o la propiedad privada para el despliegue de las redes públicas de comunicaciones electrónicas de conformidad con lo dispuesto en este título. En cumplimiento de la normativa de la Unión Europea, se podrán imponer condiciones al ejercicio de este derecho de ocupación por los operadores, que estarán justificadas por razones de protección del medio ambiente, la salud pública, la seguridad pública, la defensa nacional o la ordenación urbana y territorial. La entidad de la limitación que entrañen para el ejercicio de ese derecho deberá resultar proporcionada en relación con el concreto interés público que se trata de salvaguardar.

Esas condiciones o límites no podrán implicar restricciones absolutas al derecho de ocupación del dominio público y privado de los operadores. En este sentido, cuando una condición pudiera implicar la imposibilidad, por falta de alternativas, de llevar a cabo la ocupación del dominio público o la propiedad privada, el establecimiento de dicha condición deberá ir acompañado de las medidas necesarias, entre ellas el uso compartido de infraestructuras, para garantizar el derecho de ocupación de los operadores y su ejercicio en igualdad de condiciones."

Dicho en otras palabras, la ordenación sectorial del espacio radioeléctrico y de las telecomunicaciones, no implica ni conlleva necesariamente la ordenación física, sobre el territorio, de las infraestructuras de telecomunicaciones, que puede y debe ser ordenado -coordinadamente-, por el planeamiento territorial, sin que, en ningún caso, puedan establecerse condiciones que restrinjan de forma absoluta la prestación del servicio público. Eso no significa, a título de ejemplo, que la ordenación territorial determine preceptivamente -salvo conformidad de la administración sectorial-, donde deben situarse, de forma concreta y exhaustiva, las infraestructuras de telecomunicaciones, sino que, en su caso, deben establecer las condiciones de implantación y los suelos susceptibles de admitir tales infraestructuras, incluso recomendando, en el mejor de los supuestos y de forma potencial, el número y ubicación de tales infraestructuras, correspondiendo a la administración sectorial en materia de telecomunicaciones determinar, desde el punto de vista de garantizar la mayor y mejor cobertura, las infraestructuras necesarias y su localización optima, dentro de la ordenación de usos del suelo establecida por la Administración competente en ordenación territorial.

Nada obsta para que, cuando la ordenación sectorial sea previa a la planificación territorial, ésta última pueda ceñirse a la sectorial identificando con mayor exactitud la localización de las infraestructuras necesarias, en cuanto, en tal caso, la ordenación territorial se limita a ejecutar -armonizando- lo ordenado sectorialmente, manteniéndose siempre los cauces de coordinación (audiencia, informe, etc).

Existe, como señala el Tribunal Constitucional en Sentencia nº 46/2007, de 1 de marzo (RTC 2007/46), una consolidada doctrina del Alto Tribunal, citando, por todas, lo manifestado en STC 149/1998, de 2 de julio (RTC 1998/149), según la cual:

"En una primera aproximación global al concepto de ordenación del territorio, ha destacado que el referido título competencial "tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial" (SSTC 77/1984 [RTC 1984, 77], F. 2, y 149/1991 [RTC 1991, 149] F.1.b). Concretamente, dejando al margen otros aspectos normativos y de gestión, su núcleo fundamental "está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo"(SSTC 36/1994 [RTC 1994, 36], F. 3; 28/1997 [RTC 1997, 28], F.5). Sin embargo, también ha advertido, desde la perspectiva competencial, que dentro del ámbito material de dicho título, de enorme amplitud, no se incluyen todas las actuaciones de los poderes públicos que tienen incidencia territorial y afectan a la política de ordenación del territorio, puesto que ello supondría atribuirle un alcance tan amplio que desconocería el contenido específico de otros títulos competenciales, no sólo del Estado, máxime si se tiene en cuenta que la mayor parte de las políticas sectoriales tienen una incidencia o dimensión espacial (SSTC 36/1994 [RTC 1994, 36], F.3; 61/1997 [RTC 1997, 61], F.16, y 40/1998 [RTC 1998, 40], F.30). Aunque hemos precisado igualmente que la ordenación del territorio es en nuestro sistema constitucional un título competencial específico que tampoco puede ser ignorado, reduciéndolo a simple capacidad de planificar, desde el punto de vista de su incidencia en el territorio, actuaciones por otros títulos; ordenación del territorio que ha de llevar a cabo el ente titular de tal competencia, sin que de ésta no se derive consecuencia alguna para la actuación de otros entes públicos sobre el mismo territorio (SSTC 149/1991 [RTC 1991, 149], F.1.B, y 40/1998 [RTC 1998, 40], F.30).

La multiplicidad de actuaciones que inciden en el territorio requiere la necesidad de articular mecanismos de coordinación y cooperación, pero no su incorporación automática a la competencia de ordenación del territorio, de manera que el competente en esta materia, al ejercer su actividad ordenadora, estableciendo los instrumentos de ordenación territorial, deberá respetar las competencias ajenas que tienen repercusión sobre el territorio coordinándolas y armonizándolas desde el punto de vista de su proyección territorial (SSTC 149/1991 [RTC 1991, 149], F.1.B, y 36/1994 [RTC 1994, 36], F.30). Así pues la exclusividad con las que las Comunidades Autónomas, como es el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco, han asumido la competencia en materia de ordenación territorial no autoriza a desconocer las que, con el mismo carácter, vienen reservadas al Estado en virtud del artº. 149.1 CE (SSTC 56/1986 [RTC 1986, 56], F.3, y 149/1991 [RTC 1991, 149], F.1.B), cuyo ejercicio puede condicionar ciertamente la competencia autonómica (STC 61/1997 [RTC 1997, 61], F.5). Como hemos afirmado en esta última Sentencia, recogiendo precedentes pronunciamientos de este Tribunal, "el Estado tiene constitucionalmente atribuidas una pluralidad de competencias dotadas de una clara dimensión espacial en tanto que proyectadas de forma inmediata sobre el espacio físico, y que, en consecuencia, su ejercicio incide en la ordenación del territorio (v. gr. artículos 149.1.4, 13, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 28 CE [RCL 1978, 2836])... con la ineludible consecuencia de que las decisiones de la Administración estatal con incidencia territorial, adoptadas en el ejercicio de tales competencias condicionan la estrategia territorial que las Comunidades Autónomas pretenden llevar a cabo" (F. 22, recogiendo la doctrina de las SSTC 149/1991 [RTC 1991, 149] y 36/1994 [RTC 1994, 36]; también, STC 40/1998 [RTC 1998, 40], F.30).

El ejercicio de la competencia sobre ordenación territorial resultará, por tanto, condicionado por el de las competencias estatales que afectan al territorio, aunque desde estos ámbitos competenciales no podrá llevarse a cabo una ordenación de los usos del suelo (STC 36/1994, F.2). Para que ese condicionamiento legítimo no se transforme en usurpación ilegítima es indispensable, como hemos declarado en la STC 149/1991, "que el ejercicio de esas otras competencias se mantenga dentro de los límites propios sin utilizarlas para proceder, bajo su cobertura, a la ordenación del territorio en el que han de ejercerse", debiendo atenderse en cada caso para resolver sobre la legitimidad o ilegitimidad de aquel condicionamiento a cuál es la competencia ejercida por el Estado y sobre qué parte del territorio de la Comunidad Autónoma opera (F. 1.B).

En suma, la actividad de planificación de los usos del suelo, así como la aprobación de los planes, instrumentos y normas de ordenación territorial se insertan en el ámbito material de la competencia sobre ordenación del territorio, cuyo titular deberá ejercerla sin menoscabar los ámbitos de las competencias reservadas al Estado "ex" artº. 149.1. CE que afecten al territorio teniendo en cuenta los actos realizados en su ejercicio y respetando los condicionamientos que se deriven de los mismos (STC 36/1994, F.2)."

Esta larga cita doctrinal, en la que se han resaltado aquellos pronunciamientos más significativos a los efectos que nos ocupan, determina, sin lugar a dudas, la forma de articular el ejercicio de la competencia de ordenación territorial en relación al ejercicio de las competencias sectoriales con repercusión y proyección espacial sobre el territorio. La articulación del sistema competencial en los términos aludidos es predicable no sólo de las relaciones entre Estado y Comunidades Autónomas, sino de cualquier Administración con competencias territoriales de ordenación territorial o urbanística en relación a cualquier Administración con competencias sectoriales con trascendencia sobre el territorio.

Esta cuestión nos sitúa, para finalizar, en la problemática habitual de conflictos competenciales.

Tercera.- Sobre los conflictos competenciales.

Es evidente que, en la práctica, surgen documentos que, por su íntima conexión entre las determinaciones de carácter sectorial y los efectos territoriales de tales determinaciones, hacen difícil discernir hasta donde llega la competencia sectorial y los límites de la competencia de ordenación territorial y urbanística.

En estos casos, la doctrina jurisprudencial antes citada, a la que se ajusta el marco normativo canario que, en todo caso, debe ser interpretado y aplicado en función de la referida posición del Constitucional, nos permite abundar en alguna de las cuestiones señaladas anteriormente, como son:

- Habrá de examinar, caso a caso, "la legitimidad o ilegitimidad" del condicionamiento que se aplique sobre la competencia en materia de ordenación territorial.

- El ejercicio de la competencia de ordenación territorial no puede desconocer el ejercicio de competencias sectoriales con repercusión sobre el territorio, sino que deberá respetar las competencias ajenas, "coordinándolas y armonizándolas desde el punto de vista de su proyección territorial".

- La ordenación del territorio requiere articular, de forma efectiva y real, los mecanismos de coordinación y cooperación con las administraciones sectoriales, sin que se pueda pretender respecto de tales competencias sectoriales "su incorporación automática a la competencia de ordenación del territorio".

- El ejercicio de la competencia de ordenación territorial resultará condicionado por el ejercicio legítimo de competencias sectoriales con incidencia sobre el territorio, "aunque desde estos ámbitos competenciales no podrá llevarse a cabo una ordenación de los usos del suelo."

La complejidad y variedad de supuestos que la casuística real genera, justifica considerar que, tal y como recoge el fundamento jurídico 5 de la referida STC nº 46/2007, "las situaciones de concurrencia competencial sobre un mismo espacio físico han de resolverse, en primer lugar, acudiendo a técnicas de colaboración y concertación", con el objetivo de optimizar el ejercicio de las competencias concurrentes, sin que, en ningún caso, tales situaciones puedan resolverse en "términos de exclusión", sino de integración de títulos competenciales. La aplicación de las técnicas o mecanismos de colaboración y concertación constituye, por tanto, el primer y más adecuado medio para abordar la problemática derivada de la concurrencia competencial.

Ahora bien, el propio Tribunal reconoce que cuando los cauces de cooperación resulten insuficientes para la resolución de conflictos, entonces habrá de acudirse, como segundo parámetro de resolución de conflictos, a la determinación de la competencia prevalente:

"será preciso determinar cuál es el título prevalente en función del interés general concernido, que determinará la preferente aplicación de una competencia en detrimento de la otra. Para ello, habrá de tomar en consideración, como señala el fundamento jurídico 30 de la STC 40/1998, de 19 de febrero (RTC 1998, 40), cuál sea la competencia estatal de carácter sectorial que pretenda ejercerse, las razones que han llevado al constituyente a reservar esa competencia al Estado o el modo concreto en que éste o la Comunidad Autónoma pretendan ejercer las que les correspondan".

Doctrina plenamente aplicable, también, a las distintas relaciones competenciales entre otras Administraciones territoriales y sectoriales.

La aplicación de esta doctrina jurisprudencial al caso tratado en aquella Sentencia resulta especialmente interesante en cuanto se plantea un recurso de inconstitucionalidad, exclusivamente por motivos competenciales, en base a cuestiones, como sintetiza el propio Tribunal, "relacionadas con la extensión y límites que deba atribuirse a la competencia autonómica de ordenación del territorio, incluido el litoral (...): la prohibición de autorización de nuevas infraestructuras aeroportuarias, la sujeción a un informe vinculante de la Comunidad Autónoma de los planes de la Administración General del Estado o de sus entidades autónomas y la determinación de las condiciones para que, en la isla de Formentera, un bien pueda ser incluido como integrante de la ribera del mar, mientras que determinados terrenos edificados quedan expresamente excluidos de tal condición".

Procede, por tanto, extraer, aunque sean en ocasiones extensos, distintos párrafos de la doctrina del Tribunal Constitucional manifestada en la referida Sentencia nº 46/2007, de 1 de marzo, en cuanto sus planteamientos son directamente aplicables a la resolución de los conflictos por concurrencia competencial.

El Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales los artículos 64.1 y 79.2, así como la disposición adicional vigésimo segunda de la Ley 6/1999, de 13 de abril, de las directrices de ordenación territorial de las Illes Balears y de medidas tributarias; esto es, anuló las tres determinaciones impugnadas. De los razonamientos contenidos en la Sentencia cabe extraer, por su evidente traslación a la temática que nos ocupa, los siguientes:

"Dos, pues, son los parámetros derivados de nuestra doctrina constitucional que deben ser utilizados a la hora de resolver la controversia trabada en relación al artº. 64.1 de la Ley 6/1999 (...). En primer lugar, la previsión de adecuadas técnicas de cooperación que permitan llegar a una solución satisfactoria para los intereses de las partes en conflicto, dado que resulta obligado para los titulares de los mismos tratar de integrarlas mediante los diversos instrumentos de colaboración y cooperación; en segundo lugar, y para el caso de que ello no sea posible, la determinación de cuál es la competencia en presencia que haya de considerarse prevalente."

El referido artículo 64.1 de la citada Ley balear establecía lo siguiente:

"Sin perjuicio de lo que se establece en los artículos 47 y 50 de esta Ley y por lo que se refiere a las infraestructuras aeroportuarias, no se autorizarán, fuera de la actual delimitación de la zona de servicios nuevas infraestructuras aeronáuticas, públicas o privadas, si no es para mejoras ambientales, protección civil o interés militar."

Sobre dicho texto, el TC dice, entre otras cuestiones, lo siguiente:

"el precepto otorga preferencia absoluta a las competencias autonómicas pues supone, lisa y llanamente, la prohibición impuesta unilateralmente por la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, de instalación de nuevas infraestructuras aeronáuticas en su territorio, con la única excepción de las contempladas en el propio precepto por remisión a los artículos 47 y 50 de la Ley 6/1999 y relativas a los aeropuertos de interés general de Menorca e Ibiza. Esta prohibición, de directa aplicación de acuerdo con el artº. 4.1 del mismo texto legal, se ha establecido prescindiendo de cualquier mecanismo o cauce de colaboración con el Estado, titular de competencias directamente afectadas por dicha prohibición. De este modo, el Estado, que es titular de una competencia exclusiva al amparo del artº. 149.1.20 CE (...), ve directamente impedido su ejercicio por una disposición autonómica que no prevé mecanismo alguno para intentar cohonestar los diferentes intereses en presencia, con el consiguiente efecto de desplazamiento de las competencias estatales.

(...). En este sentido, tampoco puede admitirse, desde la perspectiva del orden constitucional de distribución de competencias, que las consideraciones relativas al modelo territorial y turístico de las Illes Balears a las que se han referido tanto el Gobierno como el Parlamento de esa Comunidad Autónoma habiliten para establecer una limitación de grado tal en una competencia exclusiva estatal, la relativa al establecimiento de nuevos aeropuertos de interés general o a la ampliación de los mismos, que impide su ejercicio en la práctica.

(...)

7

Por ello, resulta constitucionalmente admisible que el Estado, desde sus competencias sectoriales con incidencia territorial entre las que sin duda se encuentra la relativa a los aeropuertos de interés general, puede condicionar el ejercicio de la competencia autonómica de ordenación del territorio y del litoral siempre que la competencia se ejerza de manera legítima sin limitar más de lo necesario la competencia autonómica. (...).

En consecuencia, previa la debida ponderación de los intereses eventualmente afectados por ese situación de concurrencia competencial a través de los mecanismos de cooperación y concertación que se estimen procedentes para hacer compatibles los planes y proyectos del Estado con la ordenación del territorio establecida por la Comunidad Autónoma, serían, en su caso, las decisiones estatales relativas a los aeropuertos de interés general las que deban ser incorporadas a los instrumentos de ordenación territorial y no estos instrumentos los que condicionen estas decisiones estatales de modo tal que impidan su ejercicio."

Como se aprecia en los párrafos trascritos, el TC valora los dos parámetros constitucionales de resolución de controversias: articulación efectiva de mecanismos de colaboración y, en su defecto, prevalencia competencial; parámetros de resolución de conflictos que, igualmente, resultan plenamente aplicables en el ámbito administrativo en relación a la competencia de formulación de los Planes Territoriales Especiales.

Por su parte, el artículo 79.2 de la Ley balear citada, establecía lo siguiente:

"El Gobierno de las Illes Balears deberá emitir informe vinculante, previamente a la aprobación de un plan de la Administración General del Estado o de sus entidades autónomas, siempre que éste tenga incidencia en el territorio de las Illes Balears, sobre la conformidad del plan con estas directrices."

El Tribunal Constitucional fundamenta la inconstitucionalidad de la referida regulación, entre otros, en los siguientes razonamientos:

"La utilización de la técnica del informe vinculante prevista en el artº. 79.2 impugnado supone, en la práctica, que los planes estatales con incidencia territorial quedan condicionados y sometidos al informe que emita la Comunidad Autónoma, de forma que la aprobación de un plan de la Administración General del Estado o de sus entidades autónomas, aún cuando se realice en el ejercicio de competencias estatales exclusivas, se convierte, de hecho y por aplicación de la mencionada técnica, en un acto compuesto en el que han de concurrir dos voluntades distintas, puesto que no sería posible llevar a la práctica las concretas determinaciones del plan estatal sin atenerse al contenido del informe emitido por la Comunidad Autónoma.

En este sentido, el Estado tiene reservadas constitucionalmente reservadas "ex" artº. 149.1 CE una pluralidad de competencias dotadas de una clara dimensión espacial, cuyo ejercicio puede condicionar la competencia de la Comunidad Autónoma sobre ordenación del territorio (v.gr. artº. 149.1, números 4, 13, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 28 CE) debiendo el ente competente en esta materia respetar los condicionamientos que constitucionalmente se deriven de esas competencias estatales. Sentada esta premisa, esto es, admitida la existencia de supuestos en los que el Estado, en el ejercicio de sus competencias, puede condicionar legítimamente la competencia autonómica de ordenación territorial, el debate que se suscita se centra en determinar si, como sostiene el Abogado del Estado, el citado precepto legal que atribuye carácter vinculante al informe autonómico resulta, por ello, excluyente en todo caso de los supuestos de prevalencia o condicionamiento de las competencias sectoriales del Estado sobre la competencia autonómica de ordenación territorial.

Como ha declarado reiteradamente este Tribunal (por todas, STC 149/1998, de 2 de julio [RTC 1998, 149], F.4) la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas para la ordenación del territorio no puede llevar a desconocer las competencias del Estado con directa e inmediata proyección en el espacio físico siempre que el ejercicio de esas competencias se mantenga dentro de los límites propios. La consecuencia, en el supuesto de que exista contradicción entre la planificación territorial autonómica y las decisiones adoptadas por el Estado en el ejercicio de esas competencias, y ensayados sin éxito los mecanismos de colaboración y cooperación, será que los instrumentos de ordenación territorial deberán tener en cuenta y aceptar las decisiones estatales.

Ese es el criterio establecido en la Disposición Adicional Segunda de la Ley 13/2003, de 23 de mayo (...), reguladora del contrato de concesión de obras públicas, así como en la legislación sectorial estatal relativa a los diversos tipos y clases de obras públicas estatales como las obras ferroviarias, las carreteras, las obras en zona marítimo-terrestre, las obras portuarias y aeroportuarias, las obras hidráulicas o las obras en zonas de interés para la defensa nacional o en instalaciones militares.

Ahora bien, esa prevalencia de las competencias estatales no ha de ser entendida en términos incondicionados, al no amparar cualquier ejercicio de las mismas sino que, por el contrario, habrá de ajustarse a los criterios establecidos por este Tribunal (SSTC 149/1991, de 4 de julio [RTC 1991, 149], F.13; 36/1994, de 10 de febrero [RTC 1994, 36], F.3; y 149/1998, de 2 de julio [RTC 1998, 149], F.3), para lo que será preciso analizar singularizadamente cada supuesto, siendo los acuerdos que adopte la Administración General del Estado recurribles ante la jurisdicción competente, correspondiendo a los órganos jurisdiccionales decidir si en el caso concreto se han dado determinados presupuestos de urgencia o interés público que hacen necesario apartarse de la planificación territorial establecida.

Establecido lo anterior hay que precisar que, dada la indudable incidencia que las actuaciones sectoriales del Estado pueden tener sobre la ordenación territorial dispuesta por la Comunidad Autónoma, nada impide que ésta pueda sujetar aquéllas al preceptivo informe. Sin embargo, la norma autonómica que ahora examinamos excede del marco competencial, así como del ámbito de colaboración y cooperación interadministrativa anteriormente descrito, pues el informe de la Comunidad Autónoma se configura no sólo como preceptivo sino, además, como vinculante para el Estado, lo que supone en última instancia la imposición unilateral del criterio autonómico en un ámbito de decisión materialmente compartido por proyectarse sobre un mismo espacio físico.

Por ello, no resulta admisible, desde la perspectiva de la distribución constitucional de competencias, una regulación como la prevista en el precepto balear, puesto que la misma desconoce el carácter prevalente de las competencias estatales en los términos establecidos por este Tribunal (por todas, STC 40/1998, de 19 de febrero [RTC 1998, 40], FF.30 y 40), las cuales, con las salvedades que ya se han expuesto, no pueden quedar subordinadas al parecer autonómico en cuyo territorio inciden.

(...)

En suma, la técnica arbitrada en el artº. 79.2 de la Ley 6/1999 (...), en la medida en que determina con carácter general el sentido de la resolución final que adopte el Estado en el ejercicio de sus competencias, supone una limitación de las competencias estatales que va más allá del derecho que asiste a la Comunidad Autónoma a intervenir o participar en la elaboración de los proyectos o planes estatales y no encuentra amparo en la competencia exclusiva autonómica sobre ordenación del territorio y del litoral.

Por todo ello, al no asegurar la debida ponderación de los intereses eventualmente afectados por la concurrencia competencial sobre el mismo espacio físico e imponer la subordinación de unos a otros, el carácter vinculante del informe previsto en el artº. 79.2 de la Ley 6/1999 es contrario al orden constitucional de competencias."

Al igual que al enjuiciar el artículo 64.1 de la Ley balear, el TC confronta la concreta determinación que se cuestiona con los dos parámetros de resolución de conflictos.

Por último, la Disposición Adicional Vigésimo Segunda de la citada Ley balear, decía lo siguiente:

"Los instrumentos de ordenación territorial para la isla de Formentera, en uso de la competencia exclusiva de la comunidad autónoma en materia de ordenación del territorio, incluido el litoral en el ámbito de las Illes Balears, determinarán los elementos, las características y las circunstancias físicas que deben concurrir para que un bien pueda ser incluido como uno de los que integran la ribera del mar.

En ningún caso podrá considerarse que formen parte de la ribera del mar los terrenos edificados de conformidad con la normativa que les era de aplicación a la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas".

Sobre este precepto, el TC señala, entre otros razonamientos, el siguiente:

"La competencia que ostenta la Comunidad Autónoma de Illes Balears en materia de ordenación del territorio, incluido el litoral, no le faculta para habilitar a los instrumentos de ordenación del territorio, como el plan territorial insular o los planes directores sectoriales, de rango reglamentario según dispone el artº. 3.2 de la Ley 14/2000, de 21 de diciembre, y elaborados y aprobados, según los casos, por los respectivos Consejos Insulares o por el propio Gobierno autonómico, para que sean estos los que determinen, en la isla de Formentera, los elementos, las características y las circunstancias físicas que deban concurrir para que un bien pueda ser incluido como uno de los que integran la ribera del mar así como tampoco para establecer ope legis un criterio directamente aplicable a otros con la específica finalidad que puedan ser calificados como bienes de dominio público, excluyéndolos a priori de dicha calificación.

En relación con ello, el ejercicio de la competencia autonómica sobre ordenación del litoral no puede a su vez reducir el contenido de las facultades que correspondan al Estado en cuanto titular del dominio público marítimo-terrestre, entre las que se encuentra la definición de los criterios para determinar los bienes integrantes de dicho dominio público y la delimitación concreta de tales bienes, con el alcance determinado en la STC 149/1991 [RTC 1991, 149], de 4 de julio, F.2 A)."

El TC vuelve a sancionar una determinación legal que, extralimitándose en el propio ejercicio competencial, interfiere, ilegítimamente, en la esfera competencial del Estado.

De cuanto antecede cabe extraer las siguientes

III. CONCLUSIONES

Primera.- La competencia para formular los Planes Territoriales Especiales de Ordenación, cuando no venga expresamente establecida en el marco legal, bien por su determinación expresa para la formulación de un determinado Plan, bien por la asignación genérica de la competencia en materia de planificación, se determinará "en función del objeto de la ordenación".

Segunda.- Corresponde a la Administración competente en materia de ordenación territorial, cuando no venga determinado de forma expresa a otra Administración sectorial, la formulación de los Planes Territoriales Especiales que permitan la localización de los suelos aptos para la implantación de las infraestructuras, equipamientos, dotaciones e instalaciones de servicios públicos de relevancia e interés social para la isla (artº. 18.4 TRLOTENC), incluyendo sus condiciones ambientales y de integración territorial, que, en su caso, debe respetar la ordenación sectorial, articulando, y fomentando, los mecanismos de colaboración y concertación necesarios.

Tercera.- Corresponde a la Administración sectorial adecuar, en la mayor medida posible, los requerimientos técnicos de las infraestructuras, equipamientos, dotaciones e instalaciones de servicios públicos, al mayor respeto a las determinaciones urbanísticas, territoriales y ambientales derivadas del planeamiento de base territorial.

Cuarta.- Los mecanismos de colaboración se configuran en esta materia como absolutamente imprescindibles, permitiendo establecer, entre otros, convenios interadministrativos que permitan la formulación unificada de aspectos sectoriales y territoriales de aquellas infraestructuras, equipamientos, dotaciones e instalaciones de servicios públicos e interés social para la isla.

Quinta.- Sólo cuando los mecanismos de colaboración se demuestren insuficientes, habrá de acudirse a la determinación del interés prevalente, siendo la confrontación de la ordenación pretendida con tales parámetros de colaboración y prevalencia, los que permitirán determinar, caso a caso, la competencia prevalente.

Sexta.- En caso de conflicto de competencias, habrá de estarse a los mecanismos de resolución de los mismos, normalmente ante el máximo órgano ejecutivo de la organización administrativa, y, en último caso, ante la decisión jurisdiccional que proceda."

Segundo.- El presente Acuerdo será notificado a los Cabildos Insulares, a la Consejería de Presidencia, Justicia y Seguridad y Consejería de Empleo, Industria y Comercio.

Tercero.- El presente Acuerdo será publicado en el Boletín Oficial de Canarias.

Contra el presente Acuerdo, que agota la vía administrativa, puede interponerse recurso de reposición, con carácter potestativo, ante este mismo órgano, en el plazo de un mes, contado a partir del día siguiente al de su notificación, de acuerdo con lo establecido en los artículos 116 y 117 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, así como el artículo 22.2 del Decreto Territorial 129/2001, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias. O bien, interponer directamente recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias que corresponda, en el plazo de dos meses contados a partir del día siguiente al de su notificación, de conformidad con el artículo 116 de la Ley 30/1992 y artº. 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

La presente notificación se expide a reserva de los términos exactos que resulten de la ratificación del acta correspondiente, a tenor de lo previsto en el artículo 18.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, aprobado por el Decreto 129/2001, de 11 de junio.- La Secretaria de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, Ángela Sánchez Alemán.