BOC - 1991/110. Miércoles 21 de Agosto de 1991 - 1158

VI. ANUNCIOS - Otros anuncios - Audiencia de Cuentas de Canarias

1158 - ANUNCIO de 8 de agosto de 1991, por el que se hace público Acuerdo del Pleno, de 13 de marzo de 1991, relativo a "Fiscalización de las subvenciones y otras ayudas por los Organos de Control Externo".

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La Comisión de Coordinación de los Organos Públicos de Control Externo de la que forma parte la Audiencia de Cuentas de Canarias aprobó el documento "Fiscalización de las subvenciones y otras ayudas por los Organos de Control Externo", en el que se recogen los criterios a seguir en las actuaciones fiscalizadoras sobre subvenciones y ayudas con fundamentos homogéneos, tanto desde la posición de los Tribunales Regionales de Cuentas españoles como del Tribunal de Cuentas, que por el ámbito de los informes que elabora este último podría así hacer mejorar el uso de la información generada por las actuaciones fiscalizadoras de aquéllos.

Se trata, por ello, de cumplir con lo previsto en el artículo 7.2 de la Ley Territorial 4/1989, de 2 de mayo, de la Audiencia de Cuentas de Canarias, que se refiere a la coordinación de las actuaciones para garantizar la mayor eficacia y economía de su gestión y evitar la duplicidad en las actuaciones.

El Pleno de la Audiencia de Cuentas acuerda en su sesión de 13 de marzo de 1991 asumir el contenido de este documento y hacerlo público, ya que con ello se da a conocer a los cuentadantes y a los Gestores del Sector Público de Canarias, así como a los ciudadanos y posibles perceptores de subvenciones y ayudas, ya que por las características de este tipo de gasto exige el máximo de transparencia, no solo en su ejecución, sino también en su control.

Santa Cruz de Tenerife, mayo de 1991.- El Presidente de la Audiencia de Cuentas de Canarias, Antonio Márquez Fernández.

S U M A R I O

1.- INTRODUCCION

2.- FISCALIZACION DE SUBVENCIONES

2.1. Verificación de la forma de otorgar las subvenciones. 2.2. Verificación de la utilización de las subvenciones otorgadas.

2.3. Coordinación Tribunal de Cuentas-Organos de Control Autonómicos. 2.4. Informe.

3.- FISCALIZACION DE OTRO TIPO DE AYUDAS DEL SECTOR PUBLICO AL PRIVADO

ANEXO.- MARCO JURIDICO

FISCALIZACION DE LAS SUBVENCIONES Y OTRAS AYUDAS POR LOS ORGANOS DE CONTROL EXTERNO

1.- INTRODUCCION

A los efectos de este documento se entiende como subvenciones los fondos, ventajas o beneficios de carácter económico que con cargo a los Presupuestos Públicos (estatales, autonómicos, locales o comunitarios) y con fines previamente establecidos de tipo social, económico o de interés general, se entregan objetivamente y sin carácter devolutivo, a perceptores nominativos o que cumplan las normas de concesiones y reúnan los requisitos de la convocatoria, llevada a efecto con criterios de publicidad y concurrencia, condicionándose a que se intervenga, fiscalice, justifique y compruebe que se ha cumplido la finalidad que los motivaron, con una correcta aplicación.

Los perceptores pueden quedar incursos en responsabilidades en caso de incumplimiento de las condiciones bajo las cuales se ha otorgado la subvención.

En la propia definición se especifica que la subvención podrá efectuarse mediante la entrega de fondos, que es lo más habitual o mediante la concesión de ventajas o beneficios de carácter económico, entre estos últimos se comprenderían por tanto los beneficios fiscales, las desgravaciones no tributarias y los servicios prestados gratuitamente o con ventaja económica por parte de la Administración. Partiendo de esta delimitación del concepto de subvención, queda fuera del ámbito de la presente nota:

a) La fiscalización de subvenciones y otras ayudas que un ente público concede a otros entes públicos.

b) La fiscalización de las subvenciones y otras ayudas otorgadas por las empresas públicas.

2.- FISCALIZACION DE SUBVENCIONES

El control a ejercer sobre las subvenciones debe contemplar dos aspectos: verificación de la forma de otorgar las subvenciones y verificación de la utilización de las subvenciones otorgadas. Y en este último aspecto se deben distinguir dos casos: subvenciones para adquisición de bienes capital y subvenciones de funcionamiento (bienes corrientes y servicios). En cada uno de estos dos casos contemplados los métodos de comprobación son similares si bien con algunas diferencias en cuanto a la demostración del uso de la subvención se refiere.

2.1. Verificación de la forma de otorgar las subvenciones

La comprobación de los criterios de verificación debe comprender:

a) Cumplimiento de lo dispuesto por las disposiciones legales de tipo general y por las específicas que regulan la subvención fiscalizada.

b) Sistemas de control establecidos y seguidos por la Administración para la verificación de los fines previstos en relación a las subvenciones otorgadas.

Para ello se comprobará si se han seguido por los gestores los criterios siguientes:

Criterio nº 1.- Los objetivos de la subvención han de ser claros y concretos, y han de atender aspectos sociales económicos y/o de interés general.

Subcriterios:

Los objetivos deben estar lo suficientemente claros para que el gestor público pueda determinar, sin lugar a dudas:

- Las personas o entidades con derecho a la subvención prevista.

- Las líneas directrices de un sistema que permita aprobar o denegar las peticiones presentadas.

Criterio nº 2.- Las subvenciones deben reunir el requisito de publicidad.

Subcriterios:

- La publicidad debe de haber sido suficiente para llegar al mayor número posible de solicitantes.

- En la publicidad deben establecerse claramente los registros y condiciones para acceder a la subvención.

Criterio nº 3.- Las solicitudes deben contener determinados datos previamente conocidos por los solicitantes. Subcriterios:

- Las solicitudes deben manifestar la existencia de otras fuentes de financiación, referidas al mismo objetivo.

- Toda solicitud firmada por poderes deberá acompañar la justificación de la personalidad del firmante.

- Las solicitudes deben expresar claramente que es lo que se pretende realizar.

- Han de contener la conformidad expresa a las comprobaciones que con cualquier profundidad o extensión pueda realizar el organismo adecuado de la Administración sobre todos los aspectos relacionados con la subvención aprobada.

- Han de manifestar la no existencia de incompatibilidades.

Criterio nº 4.- Las solicitudes deben ser otorgadas con criterio de concurrencia.

Subcriterios:

- Las solicitudes recibidas han de cumplir los requisitos establecidos por la normativa y debe existir un mecanismo de comprobación de la existencia de tales requisitos.

- La recepción de solicitudes ha de figurar registrada en los registros reglamentarios o en su defecto en los habilitados a tal fin.

- En la solicitud debe figurar la documentación de hallarse al corriente de las obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social.

- Deberá notificarse a los interesados cuyas solicitudes hayan sido rechazadas tal circunstancia y las causas de la misma.

Criterio nº 5.- La gestión de las solicitudes y de la concesión de subvenciones debe ser aceptablemente eficiente y estar sujeta al cumplimiento de legalidad.

Subcriterios:

- Los procedimientos seguidos en la tramitación de solicitudes tienen que ser fiables.

- Debe comprobarse el cumplimiento de las normas legales generales y específicas, que afecten a la subvención fiscalizada (control de legalidad).

- Especial comprobación de que en la solicitud debe figurar la documentación de hallarse al corriente de las obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social.

- Debe fijarse previamente el plazo razonable que debe transcurrir desde la recepción de la solicitud hasta su resolución, y deberá comprobarse el cumplimiento de tal plazo.

- Igualmente debe fijar el plazo razonable que debe transcurrir desde la concesión hasta el pago de la subvención y debe comprobarse el cumplimiento del mismo.

- Debe evaluarse la eficacia del control interno, en lo referente a la subvención fiscalizada.

- En todo caso de no haberse fijado plazos deben verificarse los reales y evaluar la razonabilidad de los mismos.

Criterio nº 6.- Deben establecerse procedimientos para establecer que las demandas aprobadas son las más susceptibles de alcanzar los fines propuestos.

Subcriterios:

- Los criterios de selección deben figurar por escrito.

- Las decisiones tomadas deben estar debidamente soportadas y figurar por escrito los argumentos utilizados.

- Deben establecerse índices susceptibles de evaluar la eficacia y eficiencia del uso dado a la subvención recibida.

Criterio nº 7.- La aplicación de las subvenciones debe ser objeto de un control que permita evaluar la eficacia del programa.

Criterio nº 8.- El importe de las subvenciones concedidas tiene como límite la dotación presupuestaria correspondiente.

Subcriterios:

- La no utilización de la totalidad de la dotación presupuestaria debe ser explicada.

Criterio nº 9.- El sistema de información de gestión debe suministrar a los gestores, informaciones fiables, pertinentes y oportunas sobre el grado de ejecución de los programas.

2.2. Verificación de la utilización de las subvenciones otorgadas.

Cabe señalar que la verificación de la utilización de las subvenciones otorgadas tendrá, por regla general, carácter excepcional y se llevará a cabo cuando la fiscalización se refiera exclusivamente a la subvención de un beneficiario concreto o cuando las comprobaciones de la forma de otorgar subvenciones por parte de la Administración hayan presentado notables deficiencias y debilidades importantes en sus controles internos.

2.2.1. Referencia a los diversos tipos de subvenciones.

Diversa es la tipología en que pueden clasificarse los diversos tipos de subvenciones. Siguiendo alguna de las clasificaciones que tradicionalmente han sido utilizadas y con una finalidad orientativa se pueden distinguir los siguientes grupos de subvenciones:

a) Por su naturaleza:

1.- Subvenciones de capital. Las destinadas a promover o facilitar la adquisición de bienes de inversión: inmovilizado, bienes de equipo, etc. o a enjugar déficits estructurales.

2.- Subvenciones de funcionamiento. Las destinadas a financiar gastos corrientes y de funcionamiento.

b) Por el destinatario:

1.- Subvenciones a particulares. Las destinadas a personas físicas: becas, premios, ayudas al estudio y a la investigación, ayudas a personas necesitadas, etc.

2.- Subvenciones a empresas. Las destinadas a personas jurídicas privadas: subvenciones para inversión, creación de puestos de trabajo, investigación y desarrollo, mejora de explotaciones, etc.

3.- Subvenciones a asociaciones y entidades. Dentro de este apartado a su vez se podría distinguir:

- Subvenciones a entidades y asociaciones privadas sin ánimo de lucro: confesiones religiosas, instituciones de promoción, benéfico asistenciales, asociaciones culturales, de vecinos, etc.

- Subvenciones a entidades y asociaciones privadas que tienen atribuidas por ley el desempeño de una función social: partidos políticos, sindicatos, asociaciones empresariales, etc.

- Subvenciones a entidades que se pueden denominar "semipúblicas": colegios profesionales, federaciones deportivas, etc. c) Por su finalidad:

1.- Subvenciones con una finalidad específica. Las destinadas a una finalidad concreta, normalmente de fácil comprobación en cuanto a su ejecución.

2.- Subvenciones con una finalidad genérica. Las destinadas a una finalidad amplia, que exigen normalmente una comprobación más extensa en cuanto a su ejecución.

d) Por su reflejo presupuestario: 1.- Subvenciones nominativas. Aquellas que en los presupuestos reflejan nominativamente al perceptor de la ayuda.

2.- Subvenciones genéricas. Aquellas en que se refleja presupuestariamente una consignación general sin perceptor individualizado.

2.2.2. Consideraciones generales en la fiscalización.

Se estima que carece de virtualidad práctica tratar de establecer un procedimiento de fiscalización para cada uno de los tipos de subvención enumerados en la clasificación anterior u otras que pudieran establecerse, que pretenda fijar el método y alcance a seguir por los tribunales de cuentas en cada uno de ellos. A buen seguro, ello, además de incompleto, resultaría excesivamente repetitivo y extenso.

La finalidad de la subvención ha venido siendo considerada, desde una concepción tradicional, como un medio de fomento, estímulo e incentivo del sector público en el privado. En una concepción moderna, se las sitúa como un medio de actuar de la Administración en la vida económica y de intervenir de modo directo en la explotación de los servicios públicos, siendo muy diversas las fórmulas empleadas para ello así como las circunstancias y regulación jurídica de las mismas.

Por ello, se considera más práctico y realista tratar de establecer, con un carácter más general, criterios orientativos que ayuden a los tribunales de cuentas a ejercer la fiscalización de estos fondos públicos. La conjugación de estos criterios dará lugar, en cada caso concreto, a la determinación, por parte de la entidad fiscalizadora, del alcance y método que ha de tener la fiscalización de la actividad o entidad receptora de la ayuda.

2.2.3. Criterios específicos a tener en cuenta para la fiscalización de subvenciones.

Se entiende que las entidades fiscalizadoras necesitan de unos criterios más específicos que les permitan realizar en profundidad la tarea de fiscalizar las subvenciones.

Para el establecimiento de estos criterios orientativos específicos se parte, básicamente, de la clasificación de las subvenciones según su finalidad -genérica o específica-, que se estima es la más relevante desde el punto de vista de la fiscalización a efectuar por los tribunales de cuentas, si bien debe completarse con el criterio de quién sea el destinatario o beneficiario de la misma y el de la naturaleza de la subvención.

Como criterios específicos a tener en cuenta se pueden señalar los siguientes:

1.- En el caso de subvenciones o ayudas destinadas para una finalidad concreta y específica: inversión, fomento del empleo, investigación y desarrollo, mejora de explotaciones, becas, ayudas para la realización de estudios y proyectos, rehabilitaciones de viviendas, desarrollo de actividades culturales, etc. La entidad fiscalizadora debería efectuar una revisión financiera limitada, más o menos extensa según los casos, que le permita verificar si el perceptor de la ayuda la ha destinado a la finalidad específica para la que fue concedida. Asimismo, habría que tener en cuenta las auditorías que se hayan realizado al ente fiscalizado y, por otra parte, acudir a la verificación física en el caso de estimarse conveniente.

Dentro de este criterio amplio, se puede a su vez definir el alcance y método de la fiscalización a realizar en función del destinatario de la subvención y de su naturaleza:

1.a) Cuando estas ayudas vayan destinadas a particulares, familias, pequeñas asociaciones y entidades de carácter social, cultural, vecinal, etc. la labor fiscalizadora de los tribunales de cuentas se realizará, con carácter general, en la administración gestora de las mismas y comprenderá la revisión de los expedientes y su adecuación a la normativa reguladora de las mismas, pudiéndose aplicar algún procedimiento de auditoría, como muestreos y circularizaciones, para comprobar la corrección de los datos y realizar algún tipo de seguimiento de los expedientes.

1.b) Cuando estas ayudas vayan destinadas a empresas privadas, entidades, asociaciones, etc. para su materialización en elementos tangibles como bienes de equipo, instalaciones, contrataciones de personal, campañas de promoción, mejora de explotaciones agrícolas y ganaderas, etc. la labor fiscalizadora comprenderá, además de la comprobación de la corrección de los expedientes correspondientes, es decir, comprobaciones documental y contable, la verificación física de esa materialización, incluyendo incluso aspectos referentes a la eficiencia y eficacia en su ejecución.

2.- En el caso de subvenciones o ayudas destinadas para una finalidad genérica: financiación de gastos corrientes, cumplimiento de los fines de una entidad, ayudas para funcionamiento, enjugamiento de déficits, etc. el alcance de la revisión a efectuar por la institución fiscalizadora debiera delimitarse siguiendo un criterio de proporcionalidad. Es decir, el alcance será amplio si la subvención tiene una importancia significativa o elevada en proporción a los ingresos de la entidad beneficiaria de la misma. Por el contrario, el alcance de la revisión será pequeño o, incluso, nulo si la subvención supone una parte mínima o insignificante respecto al total de ingresos de la entidad perceptora.

Este criterio de proporcionalidad relativa debiera completarse con el de importancia absoluta de la ayuda en sí misma considerada respecto a otros tipos de ayuda de la misma categoría.

Como aspectos importantes a tener en cuenta dentro de este criterio se pueden señalar los siguientes:

2.a) Dado que este tipo de subvenciones genéricas, por regla general, se destinarán a empresas, asociaciones y entidades jurídicas, cuando siguiendo estos criterios de proporcionalidad proceda realizar una fiscalización amplia sobre las operaciones de las mismas, los tribunales de cuentas deberán asegurarse de que esa entidad despliega una correcta actividad económico-financiera para la gestión de sus recursos y el cumplimiento de sus fines. La fiscalización a realizar tendría carácter financiero general o limitado, según los casos, pudiendo completarse con una fiscalización sobre determinados aspectos de la gestión de la entidad cuando se considere que aquéllos son importantes en la determinación del resultado final de la misma y ello pueda repercutir en la cuantía de la ayuda.

2.b) Cuando para la concesión de estas ayudas se hubiesen formalizado convenios en los que la entidad perceptora se comprometa a cumplir determinados objetivos o compromisos, los tribunales de cuentas verificarán asimismo su grado de cumplimiento. La existencia de este tipo de convenios facilitará la labor fiscalizadora y de control, por ello, debe recomendarse a la administración otorgante su formalización siempre que la subvención que se conceda sea de cierta importancia.

3.- La determinación del alcance y método a seguir por los Organos de Control Externo en la fiscalización de subvenciones vendrá delimitada en la mayoría de los casos por la actuación de la administración otorgante de las mismas. En este sentido, se puede señalar también una serie de criterios orientativos a tener en cuenta por aquéllos:

3.a) La mayor parte de las pautas y criterios de control señalados en los puntos anteriores, deben ser considerados y aplicados por la propia administración otorgante de las ayudas, como garantía de un correcto ejercicio por su parte de la actividad subvencional. Por ello, las entidades fiscalizadoras deberán revisar los propios controles internos que la administración otorgante de la ayuda tenga establecidos, recomendar su implantación si no lo están o lo están de forma inadecuada y, por último, incidir en la realización de los controles que la propia entidad administrativa no ejerza, para evitar, en la medida de lo posible, duplicación de actuaciones.

3.b) La labor fiscalizadora sobre las subvenciones a ejercer por los Organos de Control Externo ante los beneficiarios de las mismas, puede ser más efectiva, en muchos casos, si se realiza a través de la administración otorgante de las mismas. Contando con las personas que conocen y han participado en la tramitación y gestión de los expedientes, aprovechando su experiencia y el conocimiento que tienen de las entidades subvencionadas e, incluso, comprobando con ellas "in situ" la materialización de las mismas.

3.c) Al objeto de lograr una mayor actuación y presencia en este área y evitar obstáculos al ejercicio de sus funciones, las entidades fiscalizadoras debieran recomendar a la administración la inclusión, en la normativa reguladora de la actividad subvencional y en los convenios que formalice al respecto, de cláusulas en las que se contemple la posible fiscalización externa a ejercer por los Organos de Control Externo sobre las subvenciones y ayudas concedidas.

2.3. Coordinación Tribunal de Cuentas-Organos de Control Autonómicos.

La actividad administrativa subvencional, de acuerdo con la organización territorial del Estado, supone en no pocas ocasiones la participación de entes públicos territoriales de diferente nivel, en función de la incidencia de las materias o sectores de actuación pública en los intereses de las colectividades respectivas. Esto genera responsabilidades diferenciadas compatibles con la autonomía de estos entes territoriales.

La gestión del Estado y las Comunidades Autónomas y Corporaciones locales en la concesión de numerosas y variadas líneas de ayudas y subvenciones del sector público a personas físicas y jurídicas precisa, desde el punto de vista del control externo, de una adecuada coordinación entre el Tribunal de Cuentas y los Organos de Control Externo de las Comunidades Autónomas, al objeto de evitar un antieconómica duplicación de esfuerzos.

La Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas no contempla la creación de secciones territoriales de este Tribunal y busca en los Organos de Control Externo de las Comunidades Autónomas la necesaria colaboración. De ahí que llegue a admitir, mediante Acuerdo plenario, que el Tribunal de Cuentas pueda solicitar de los órganos de fiscalización externa de las Comunidades Autónomas, la práctica de concretas funciones fiscalizadoras, tanto si se refieren al sector público autonómico como al estatal. Además, se requiere la remisión al Tribunal de Cuentas de los antecedentes y del detalle necesarios para que éste pueda examinar y practicar, en su caso, las ampliaciones y comprobaciones que estime necesarias, e incorporar sus propias conclusiones, si resulta procedente.

Los criterios básicos a que puede responder esta colaboración de los Organos de Control Externo con el Tribunal de Cuentas en tema de fiscalización de ayudas y subvenciones percibidas por personas físicas o jurídicas, cuando concurren Estado y sector público territorial en el procedimiento de su otorgamiento, pueden ser los siguientes:

a) El Organo de Control Externo autonómico, en el ejercicio de su competencia propia, únicamente puede intervenir en el control de aquellas subvenciones satisfechas con cargo al presupuesto del sector público territorial de la Comunidad Au -tónoma. Por tanto, aunque en determinados casos la Administración autonómica colabora con el Estado en la tramitación de determinadas subvenciones estatales en estas ocasiones el control externo únicamente compete al Tribunal de Cuentas. Ahora bien, el mismo criterio que en vía de gestión aconseja una colaboración de la Comunidad Autónoma, puede aconsejar la encomienda de funciones concretas de fiscalización al Organo de Control Externo autonómico, en uso de la facultad reconocida al Pleno del Tribunal de Cuentas por el artº. 29.3 de la Ley de Funcionamiento.

En particular, en virtud de la proximidad física, puede resultar especialmente útil solicitar de los Organos de Control Externo de las Comunidades Autónomas el control de la actividad privada subvencionada, comprobando el cumplimiento por las personas físicas o jurídicas beneficiarias de las subvenciones de las cargas y obligaciones inherentes.

b) Por el contrario, el Organo de Control Externo de la Comunidad Autónoma podrá actuar en el ejercicio de su propia competencia, cuando exista una transferencia de fondos públicos consignados en el Presupuesto estatal al Presupuesto de la Comunidad Autónoma que programa la respectiva línea de subvención, encargándose la Comunidad Autónoma de su distribución, y dándose una efectiva coparticipación del Estado y la Comunidad Autónoma en el procedimiento administrativo de otorgamiento de la subvención, adoptando el acuerdo definitivo el Estado o la Comunidad Autónoma, según los casos.

En estos supuestos, tanto el Estado como la Comunidad Autónoma desarrollan alguna actividad administrativa, en relación con un mismo tipo de subvención y registran con motivo de la misma movimientos de fondos con cargo a sus respectivos presupuestos. Por tanto, se estima más eficaz que el Tribunal de Cuentas se centre en fiscalizar la actividad administrativa subvencional desarrollada por el Estado, y que el Organo de Control Externo autonómico controle la actividad administrativa subvencional desplegada por la Administración autonómica correspondiente y el control que, en su caso, se efectúe directamente sobre el beneficiario.

c) Cuando la actividad administrativa subvencional del Estado se lleva a cabo, no a nivel central, sino por medio de su administración periférica, también podrá el Tribunal de Cuentas solicitar al Organo de Control Externo autonómico para que practique concretas funciones fiscalizadoras (artº. 29.3 Ley de Funcionamiento).

Como resultado del trabajo realizado por el OCECA se confeccionará un proyecto de informe donde se pongan de manifiesto, al menos, los siguientes puntos: objetivos de la fiscalización, razones legales para efectuarla, descripción de las subvenciones analizadas, delimitación del alcance, resultados de la fiscalización y, conclusiones y recomendaciones.

Este proyecto será remitido al Tribunal de Cuentas que lo usará como antecedente para elaborar su informe definitivo sobre la subvención analizada. Obviamente, el Tribunal de Cuentas puede informar al Organo de Control Externo de la Comunidad Autónoma de aquellos aspectos más significativos que han surgido del análisis realizado en el centro gestor estatal, con el fin exclusivo de que ambos órganos de control no pierdan la visión de conjunto de la subvención analizada. Además, el trabajo realizado por la OCECA será de utilidad para la fiscalización anual de las Cuentas Generales de la Comunidad y/o para la emisión, en su caso, de un informe específico de fiscalización del OCECA.

En el caso de ayudas y subvenciones de la CEE, se aplicarán los mismos criterios expuestos en los apartados anteriores, si bien en este caso el Tribunal de Cuentas Europeo se encargará de fiscalizar la actividad administrativa subvencional llevada a cabo por las instituciones comunitarias, interviniendo el Tribunal de Cuentas de España y los Organos de Control Externo de las Comunidades Autónomas en el control de sus respectivas Administraciones y en la comprobación del destino dado a los fondos públicos recibidos por parte de los beneficiarios.

Como resultado del trabajo realizado por los Tribunales de control externo del país beneficiario de la subvención de la CEE se emitirá el correspondiente memorándum que será enviado al Tribunal de Cuentas Europeo. El trabajo realizado por el Tribunal de Cuentas de España y el OCECA será útil tanto para la fiscalización de las Cuentas Generales anuales respectivas como para la emisión, en su caso, de informes específicos de fiscalización.

2.4. Informe.

Las características que deben definir el informe serán:

Tipo del informe.

Ambito temporal.

Contenido mínimo.

a) Tipo del informe.

La consideración de la fiscalización de la subvención como parte integrante del Informe Anual a emitir por el Organo de Control Externo, o bien un Informe específico, dependerá de la profundidad del análisis que se vaya a efectuar, así como de la extensión a uno o varios tipos de subvenciones, o a un beneficiario en particular.

En este sentido, se entiende por Informe Anual el general que por Ley debe emitir el Organo de Control Externo mientras que, por Informe específico, se entiende en el ámbito de las subvenciones, todo informe referido a la concesión de una ayuda o tipo de ayuda en concreto.

Por otro lado, cabe la posibilidad de emitir un Informe específico al fiscalizar un ente público otorgante en concreto, siguiendo un enfoque vertical.

b) Ambito temporal.

El informe abarcará uno o varios periodos económicos dependiendo de:

- El tipo de subvención que se fiscalice (corriente o de capital). - La posibilidad de que existan compromisos futuros.

Así, si se trata de subvenciones corrientes, el ámbito temporal del informe será anual; por el contrario, si se trata de subvenciones de capital o bien la subvención conlleva compromisos futuros a cumplir por el perceptor, el informe tendrá un carácter plurianual.

En cualquier caso, el factor determinante del ámbito temporal del informe, vendrá dado por el plazo de que dispone el perceptor para cumplir el objetivo fijado.

c) Contenido mínimo.

En el informe se debe recoger el resultado de la fiscalización realizada sobre cualquier proyecto que se beneficie de una subvención.

Dado que el objetivo de la fiscalización de una subvención pública puede tener, como se ha indicado, una doble vertiente en cuanto a fiscalizar la concesión de ayuda, o bien fiscalizar la aplicación que se le haya dado a la misma, el informe deberá contener la evidencia suficiente en cuanto al cumplimiento de ambos aspectos.

Se considera que, como mínimo, el Informe debería contener:

- Descripción de la subvención analizada. Tipo de subvención, normas que regulan su concesión, importancia cuantitativa y cualitativa dentro de la Administración otorgante.

- Objetivos de la fiscalización. Que estarán orientados en función del tipo de fiscalización, de la propia naturaleza de la subvención y del destino que se vaya a dar a los resultados, bien de Informe Anual o Informe específico.

- Delimitación del alcance. Se dejará constancia del ámbito temporal del Informe, así como de las limitaciones que hayan surgido en la fiscalización para lograr los objetivos propuestos.

- Resultados de la fiscalización. Entre los que se desarrollarán:

- Evaluación del control interno.

- Verificación de la forma de otorgar las subvenciones.

- Verificación de la utilización de las subvenciones.

- Conclusiones y recomendaciones, incluyendo de forma general la propia revisión de la normativa que las regula si ésta se considera la causa de deficiencias o ineficiencias detectadas.

3.- FISCALIZACION DE OTRO TIPO DE AYUDAS DEL SECTOR PUBLICO AL PRIVADO

Junto a las subvenciones entendidas en sentido estricto, como entrega o desplazamiento de fondos, el sector público otorga al sector privado otro tipo de ayudas a través de las cuales incide en la vida económica y lleva adelante sus planes de actuación en los distintos campos de actividad.

Estas ayudas son muy variadas; se concretan en diferentes figuras y su materialización y alcance para la Administración concedente es diverso:

a) En ocasiones suponen un menor ingreso para el sector público: exenciones, bonificaciones fiscales, impuestos afectados, etc.

b) Otras veces se concretan en entregas reintegrables de fondos: préstamos, adelantos anticipos, etc.

c) Existen también figuras en las que la Administración asume un riesgo avalando determinadas empresas o actividades: avales.

d) Podemos citar, por último, otro tipo de figuras diversas a través de las cuales actúa el sector público en el sector privado: fraccionamientos y aplazamientos de pagos, prestaciones "in natura", y otras.

Al igual que en el caso de las subvenciones, entendidas en sentido estricto, los Organos de Control Externo deben procurar incidir en la fiscalización de este tipo de ayudas del sector público al sector privado, que hasta la fecha ha sido escasa.

Para ello se consideran aplicables, con carácter general, las pautas y criterios expuestos anteriormente respecto de la fiscalización de las subvenciones, en sentido estricto, así como el contenido de los apartados referentes a la coordinación Tribunal de Cuentas-Organos de Control Autonómicos, Informe y anexo referido al marco jurídico.

A este respecto, los Organos de Control Externo deberán verificar, en primer lugar y con carácter habitual, la forma en que se otorgan este tipo de ayudas por la Administración concedente y, en segundo lugar y con carácter más excepcional, la utilización de estas ayudas por parte de los beneficiarios de las mismas.

De la naturaleza de este tipo de ayudas se derivan, no obstante, algunas peculiaridades y excepciones que deben tenerse en cuenta a la hora de aplicar, con carácter general, las pautas y criterios de fiscalización expuestos anteriormente para el caso de las subvenciones. Entre ellas podemos citar:

1.- En el caso de las bonificaciones, exenciones fiscales y otro tipo de figuras que respondan al concepto de gastos fiscales, cuando los Organos de Control Externo verifiquen la forma de otorgar las ayudas por la Administración concedente, deberán considerar la existencia y forma de elaboración de presupuestos de gastos fiscales en los que se cuantifique el importe de esas ayudas o menores ingresos de la Administración. Asimismo, debe comprobarse la existencia de coordinación entre la Administración otorgante y la Administración tributaria.

2.- En algunas de las ayudas señaladas anteriormente como los avales, fraccionamientos y aplazamientos de pagos, prestaciones "in natura", etc., cuando la Administración actúe para atender situaciones de crisis o dificultad económica en que determinadas empresas pueden encontrarse, algunos de los criterios expuestos respecto a la verificación de la forma de otorgar las subvenciones por la Administración concedente no serían plenamente aplicables: así, el criterio nº 2, publicidad, el nº 4, concurrencia, y el nº 8, limitación presupuestaria.

En su lugar debe exigirse de la Administración concedente los estudios y planes de viabilidad necesarios que justifiquen la concesión de las ayudas de que se trate. Asimismo, las resoluciones y acuerdos de concesión de esas ayudas deberán estar suficientemente motivados y fundados.

3.- Concretamente en los avales, en los que la Administración asume un riesgo, será importante verificar que ésta se asegure convenientemente frente al mismo mediante las oportunas garantías (hipotecas, prendas, etc.). En el caso de que ese aseguramiento no sea posible deberá verificarse que la Administración justifique esa falta de garantías y que efectúe un seguimiento constante y detallado de los riesgos asumidos, así como de la situación de las empresas avaladas mediante los estudios y verificaciones necesarios.

Anexo.- Marco jurIdico. Sin perjuicio de las peculiaridades que pueden existir en las legislaciones de cada uno de los Organos de Control Externo, se puede afirmar que a todos ellos compete la fiscalización de las subvenciones.

La base jurídica fundamental en esta materia es la contenida en el artº. 4.2º de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas y en las normas de los Organos de Control Externo de las Comunidades Autónomas concordantes y de redacción casi idéntica, con algunos matices, con el artículo referido.

En aquellas legislaciones en las que existe una regulación sobre el deber de colaboración (Tribunal de Cuentas, Cámara de Comptos de Navarra, Tribunal Vasco de Cuentas, Sindicatura de Cuentas de Valencia y Cámara de Cuentas de Andalucía) las dificultades para su aplicación al sector privado se centran en problemas de concreción y procedimiento.

Al objeto de determinar el alcance de la fiscalización de las subvenciones por los Organos de Control Externo a continuación se desarrollan las obligaciones contables a que están sujetos los perceptores de las mismas.

Dentro del conjunto de deberes que pesan sobre el beneficiario de las ayudas pueden distinguirse unos de carácter genérico, que recaen sobre todo perceptor cualquiera que sea la finalidad para la que se dan dichas ayudas, y otros específicos que derivan del destino concreto de cada una de ellas. Los deberes genéricos vienen impuestos por las leyes financieras: Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria y Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas principalmente, en tanto, los específicos se contienen en las normas reguladoras de las distintas subvenciones e incluso, en los convenios y actos administrativos de concesión. Son los primeros los que se analizan seguidamente (Los deberes genéricos analizados en el presente anexo vienen referidos a la normativa estatal y al Tribunal de Cuentas, pudiéndose efectuar similares análisis de las leyes financieras y reguladoras de los Organos de Control Externo de las respectivas Comunidades Autónomas).

Justificación de la aplicación de los fondos recibidos.

Según el artº. 82 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, toda persona o entidad que perciba subvenciones viene obligada a justificar la aplicación de los fondos recibidos.

Según resulta del artº. 38 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas dos son los objetivos que han de cumplir la justificación de las subvenciones: acreditar que las cantidades de que se trata se han aplicado a las finalidades para las que fueron concedidas y demostrar los resultados obtenidos. Los justificantes que han de aportarse habrán de estar, por tanto, en función de dichos objetivos.

Los medios probatorios de la aplicación de los fondos son aquellos que, tanto en el ámbito de la contabilidad pública como incluso en el de la contabilidad privada, se utilizan para acreditar la realización del gasto. Dichos medios pueden ser documentales o basarse en la comprobación material y física de la inversión, según prevén, respectivamente, el Decreto 2.784/1964, de 27 de julio y el Real Decreto 1.124/1978, de 12 de mayo.

Por el contrario, la consecución de los resultados obtenidos abre la puerta a otros medios de prueba y de conocimiento no tasados legalmente, tales como informes de gestión, dictámenes técnicos e información cruzada con otras entidades.

En cuanto al órgano ante el que ha de justificarse, el artº. 82 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria establece que la justificación de las subvenciones se hará ante el Ministerio de Economía y Hacienda en la forma que reglamentariamente se determine, lo cual presenta un problema de coordinación con el artº. 78 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria que establece, como regla general, que "las órdenes de pago se justificarán ante el órgano que haya de reconocer las obligaciones".

El problema interpretativo se agrava ante la remisión a unos reglamentos que son de una época en que la justificación tenía lugar ante los Ministerios Gestores.

No parece que la facultad que se atribuye al Ministerio de Economía y Hacienda suponga despojar al Ministerio u Organismo Autónomo concedente de la facultad de examinar los documentos justificativos antes de proceder al reconocimiento de la obligación.

Referente al plazo para justificar las subvenciones, el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria establece la obligación de justificar las subvenciones pero no contiene precepto alguno en que se fije el plazo dentro del cual ha de hacerse.

Será en las normas reguladoras de la concesión y, en su defecto en el acuerdo de la misma, donde se determine si la justificación ha de ser previa al pago o "a posteriori" y, en este último caso, el plazo.

Por último, en cuanto a las consecuencias de la falta de justificación, el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria tipifica en su artº. 141 como infracción, no justificar la inversión de fondos procedentes de subvenciones, regulándose en los artículos 144 de dicha Ley y 41 de la Ley Orgánica 2/1982, el procedimiento para exigencia de la correspondiente responsabilidad.

Los perceptores de subvenciones están sujetos este control que lo pueden ejercer tres órganos distintos según la legislación vigente: Intervención General de la Administración del Estado, Auditores de cuentas inscritos en el Registro Oficial, y Tribunal de Cuentas.

La Intervención General de la Administración del Estado tiene limitadas sus facultades a los perceptores de subvenciones corrientes por el artº. 18 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria.

Para los auditores deberá de ser el Reglamento el que fije los límites, según prevé la Disposición Adicional Primera de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de auditoría de cuentas. Este Reglamento no ha sido aprobado aún.

Las facultades del Tribunal en orden al examen de cuentas de los perceptores de subvenciones mediante técnicas de auditoría se contienen en el artº. 27.3 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas en relación con el artº. 4.2 de su Ley Orgánica.

La concurrencia de este triple control sobre unos mismos sujetos plantea un problema de coordinación y de delimitación del alcance de la actuación de los órganos sucesivamente intervinientes. La coordinación puede alcanzarse a través de medidas que el Tribunal de Cuentas está legitimado para adoptar.

Según el artº. 7.1 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, éste podrá exigir la colaboración de todas las Entidades a que se refiere el artº. 4 de esta Ley Orgánica, que estarán obligadas a suministrarle cuantos datos, estados, documentos, antecedentes o informes solicite relacionados con el ejercicio de sus funciones fiscalizadora o jurisdiccional, con las dificultades que ya se han apuntado de concreción y procedimiento en cuanto al sector privado se refiere.

Asimismo, el Real Decreto 1.124/1978, de 12 de mayo, establece que los informes de control financiero de carácter general se unirán a las cuentas anuales correspondientes al Ente sometido a control.

El criterio a seguir parece debe ser el de evitar superposición de actuaciones sobre unos mismos perceptores tanto por economía de medios como para evitar un exceso de actuaciones que podría se disuasorio de la petición de ayudas públicas.

Ello no obstante si, como consecuencia de las lagunas legales y reglamentarias, se generasen situaciones de conflicto habrá de prevalecer la acción del Tribunal por su carácter constitucional de Supremo Organo Fiscalizador.

Por último, y sin entrar en mayor detalle por no ser objeto directo de la presente nota, cabe destacar la facultad exclusiva del Tribunal de Cuentas, para conocer los procedimientos jurisdiccionales en materia de subvenciones y decidir sobre la responsabilidad contable deducida de los mismos.



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