BOC - 1991/109. Lunes 19 de Agosto de 1991 - 1147
VI. ANUNCIOS - Otros anuncios - Audiencia de Cuentas de Canarias
1147 - RESOLUCION de 17 de julio de 1991, por la que se hace público Informe General del Sector Público Local 1989 (continuación).
VI.4. Análisis comparativo de ratios.
El estado comparativo de los 29 ratios utilizados en el análisis de la gestión económico-financiera del Sector Público Local Canario es el siguiente:
En relación con el mismo se desprende:
a) Relación entre los grupos de ayuntamientos.
1) La tesorería por operaciones del presupuesto está por encima de la media de la Comunidad (4%) en los ayuntamientos del grupo B (5%) y sobre todo del D (9%), en lo relativo a este último grupo, dicha situación es debida en gran parte a que es el único en que la ejecución del contraído de ingresos (53%) supera la ejecución del contraído de gastos (46%), cuando en el resto de los grupos sucede lo contrario.
2) Las modificaciones presupuestarias están por encima de la media de la Comunidad (14%) en los ayuntamientos del grupo C (15%) y sobre todo en el A (18%). Excepto en el grupo D, las modificaciones son elevadas (superiores al 10%), aunque este hecho de por si no ha de considerarse negativo, pues a lo que hay que atender fundamentalmente cuando se analiza el grado de modificaciones es a su forma de financiación, que en la casi totalidad de los casos ha sido correcta, mediante el recurso al remanente de tesorería de 1988 y el resto a mayores ingresos.
3) La liquidación de derechos está por debajo de la media de la Comunidad (97%) en los ayuntamientos del grupo B (93%) y, sobre todo, en los del grupo D (86%).
La situación en este último se ve agravada por el hecho de que precisamente en él los derechos pendientes de cobro (47%) son superiores al promedio de la Comunidad (42%) y los más elevados de los cuatro grupos de ayuntamientos. No obstante, es preciso matizar que los ingresos liquidados por habitante (117.478 pesetas) son muy superiores al resto de los grupos y, por tanto, a los de la media de la Comunidad (91.111 pesetas).
4) Las obligaciones reconocidas están por debajo de la media de la Comunidad (91%) en los ayuntamientos de los grupos C (90%), B (87%), y, sobre todo, en los D (82%). La situación en este último se ve agravada por el hecho de que en él las obligaciones pendientes de pago (54%) son muy superiores al promedio del total de ayuntamientos (40%), así como el del resto de grupos.
5) Los derechos pendientes de cobro están por encima de la media (42%) en los ayuntamientos de los grupos A (45%) y D (47%), situación la de estos últimos que se agrava si excluimos las Resultas, toda vez que en ese caso la eficacia de la gestión tributaria de los mismos (52%) es muy inferior al promedio de la Comunidad (64%).
6) Las obligaciones pendientes de pago están por encima de la media de la Comunidad (40%) en los ayuntamientos de los grupos A (43%) y, sobre todo, D (54%).
7) El endeudamiento únicamente está por encima del promedio (26%) en los ayuntamientos del grupo A (43%), en los que además el índice de inversiones es el menor de los cuatro grupos analizados, siendo asimismo en ellos la inversión por habitante (12.461 pesetas) muy inferior al del resto de los grupos. Ese alto endeudamiento conlleva el que las cargas financieras por habitante sean muy superiores en dicho grupo a los restantes.
8) Los gastos de personal están muy equilibrados en todos los grupos analizados, encontrándose, por tanto, muy cercanos al promedio de la Comunidad (44%).
9) Las inversiones están por encima del promedio del total de ayuntamientos (25%) del grupo C (29%) y, sobre todo, del D (62%), en los que además la inversión por habitante supera con mucho a la del resto de los grupos.
10) El hecho anterior puede tener cierta explicación, como consecuencia de que en el grupo D, el índice de transferencias (869%) es muy superior al del resto, estando además muy por encima del promedio de los ayuntamientos (446%), lo que resulta indicativo del mayor apoyo recibido por ellos del Estado, Comunidad Autónoma y Cabildos.
11) Las Resultas de ingresos están por encima del promedio (40%) en los ayuntamientos de los grupos A (46%) y B (42%), habiendo una marcada diferencia con los del D (16%).
12) Las Resultas de gastos están por encima del promedio de la Comunidad (31%) en los ayuntamientos del grupo A (34%) y B (32%), habiendo una marcada diferencia con los del D (9%).
13) En presión fiscal existe una marcada diferencia entre la del grupo A (22.347 pesetas) y el resto de los grupos, en que la misma se mueve alrededor de 38.000 pesetas.
14) La inversión por habitante está por encima del promedio de la Comunidad (18.315 pesetas) en los ayuntamientos del grupo C (21.797 pesetas) y, sobre todo, en los del D (63.732 pesetas).
15) El gasto por habitante está por encima del promedio (82.138 pesetas) en los ayuntamientos del grupo C (82.324 pesetas) y, sobre todo, en los del B (93.568 pesetas) y D (109.753 pesetas). Pudiéndose observar la existencia de una relación directa entre este ratio y el de la presión fiscal, de tal modo que a una mayor presión fiscal corresponde un mayor gasto por habitante. 16) En cuanto a los superávits finales, existe una importante desproporción entre los grupos de ayuntamientos, de tal modo que están por encima del promedio de la Comunidad (10%) el grupo B (11%) y C (15%), encontrándose por debajo el A (8%) y, sobre todo, el D (6%). Este hecho tiene una relación directa con lo ya expuesto en relación con la liquidación de derechos y reconocimiento de obligaciones, así como sobre los derechos y obligaciones pendientes de cobro y pago.
17) Los ingresos por operaciones corrientes están por encima de la media (73%) en los ayuntamientos de los grupos C (78%) y B (82%).
18) En clara relación con el punto anterior los ingresos de capital superan el promedio (26%) en los grupos A (32%) y D (37%).
19) Los gastos por operaciones corrientes están por encima del promedio de la Comunidad (59%) en los grupos A (61%) y B (66%), existiendo una gran desproporción con el D (31%) en que este tipo de gastos son muy inferiores.
20) En clara relación con el punto anterior los gastos de capital superan el promedio de los ayuntamientos (40%) en los grupos C (42%) y D (68%).
21) La ejecución del contraído de ingresos supera el promedio (58%) en los grupos B (62%) y C (59%), no existiendo grandes diferencias entre los grupos analizados.
22) La ejecución del contraído de gastos está por encima del promedio (60%) en los ayuntamientos de los grupos B y C (64%), existiendo una gran desproporción entre el grupo D (46%) y el resto, lo que demuestra una peor gestión de sus gastos en estos últimos. Este hecho tiene clara relación con lo ya expuesto sobre las obligaciones pendientes de pago.
23) La situación de liquidez está por encima del promedio del total de ayuntamientos (9%) en los del grupo B (13%) y, sobre todo, del D (23%) que mantiene una enorme diferencia con el resto de los grupos.
24) La situación de solidez está por encima del promedio (10%) en todos los grupos, excepto en el A (6%) que mantiene una gran diferencia con el resto.
25) Como consecuencia del endeudamiento y en clara relación directa con el mismo, las cargas financieras por habitante en el grupo A (11.358 pesetas) superan ampliamente el promedio de la comunidad (9.642 pesetas), presentando su mayor diferencia con los del grupo D (5.180 pesetas).
26) La eficacia en la gestión tributaria supera el promedio (64%) en los ayuntamientos de los grupos A (65%) y B (67%), presentando la mayor diferencia los D (52%).
27) El ahorro bruto presenta una gran dispersión con respecto al promedio de la Comunidad (16%) pues mientras en el grupo A se encuentra en el 9%, en los D asciende al 51%. Este hecho tiene clara relación con el bajo porcentaje de gastos corrientes que presentan este último grupo.
28) Los ingresos liquidados por habitante presentan asimismo una gran dispersión respecto al promedio (91.111 pesetas) pues mientras en el grupo A son de 80.794 pesetas, en el grupo D ascienden a 117.478 pesetas.
29) Los gastos ordinarios superan el promedio de la Comunidad (91.111 pesetas) en todos los grupos, excepto en el A (80.794 pesetas), presentando todos ellos una amplia dispersión.
b) Relación entre el total de ayuntamientos y Cabildos.
1) La Tesorería por operaciones corrientes es muy superior en Cabildos (10%) que en ayuntamientos (4%), debido a que siendo más altos en los primeros la ejecución de los contraídos de ingresos y gastos, la primera supera en gran medida a la segunda.
2) Las modificaciones presupuestarias son inferiores en los Cabildos (9%) a los ayuntamientos (14%), habiendo producido las mismas en los Cabildos un déficit en la previsión definitiva, como consecuencia de la no contabilización en la columna "Modificación" del Estado de Ingresos, de los mayores ingresos con que se han financiado los mismos.
3) La liquidación de derechos tiene un nivel similar en Cabildos (99%) y ayuntamientos (97%). Siendo necesario destacar que los pendientes de cobro en los primeros (29%) son muy inferiores a los de los segundos (42%).
4) Las obligaciones recaudadas son inferiores en los Cabildos (86%) a los ayuntamientos (91%), aunque es preciso matizar, que en los primeros las obligaciones pendientes de pago (34%) son inferiores a las de los ayuntamientos (40%).
5) Los derechos pendientes de cobro, como ya hemos expuesto, son muy inferiores en Cabildos que en ayuntamientos.
6) Las obligaciones pendientes de pago, como ya hemos expuesto, son inferiores en Cabildos que en ayuntamientos.
7) El índice de endeudamiento de los Cabildos (15%) es inferior al de los ayuntamientos (26%), diferencia que se incrementa si tenemos en cuenta que los primeros contabilizan en sus capítulos III y IX, como obligaciones el importe correspondiente a ayuntamientos en las operaciones de crédito de financiación de los planes insulares de obras y servicios.
8) Los gastos de personal son inferiores (34%) en los Cabildos a los ayuntamientos (44%).
9) Las inversiones de los cabildos (20%) son inferiores a los de los ayuntamientos (25%), siendo además en los primeros la inversión por habitante muy inferior a la de los segundos.
10) El índice de transferencias es inferior en los Cabildos (217%) al de los ayuntamientos (446%), siendo ello motivado por el hecho de que los Cabildos contabilizan como transferencias los importes que corresponden a los ayuntamientos por los recursos de la Ley 30/1972.
11) Las Resultas de ingresos presentan porcentajes similares en Cabildos (35%) y ayuntamientos (40%).
12) Las Resultas de gastos presentan, asimismo, porcentajes similares en cabildos (37%) y ayuntamientos (31%). 13) La presión fiscal presenta una enorme diferencia entre Cabildos (7.703 pesetas) y ayuntamientos (18.315 pesetas), obedeciendo este hecho a que los ingresos por operaciones corrientes en los cabildos son fundamentalmente por el capítulo de transferencias corrientes, en tanto que los capítulos I, II y III presentan en ellos importes relativamente reducidos.
14) La inversión por habitante en los Cabildos (8.642 pesetas) es muy inferior a la de los ayuntamientos (18.315 pesetas), aunque es preciso matizar que los gastos por habitante son asimismo inferiores en los primeros.
15) Como hemos expuesto en el punto anterior, el gasto por habitante de los Cabildos (53.584 pesetas) es muy inferior al de los ayuntamientos (82.138 pesetas).
16) Los superávits finales son prácticamente iguales en Cabildos (9%) y ayuntamientos (10%).
17) Los ingresos por operaciones corrientes son superiores en los cabildos (81%) que en los ayuntamientos (73%).
18) En clara relación con el punto anterior, los ingresos por operaciones de capital son inferiores en los Cabildos (19%) a los ayuntamientos (26%).
19) Los gastos por operaciones corrientes en los Cabildos (70%) son muy superiores a los existentes en los ayuntamientos (59%), obedeciendo este hecho en gran medida a lo ya expuesto sobre las transferencias a los ayuntamientos de los recursos de la Ley 30/1972.
20) En relación con lo anterior, los gastos de capital de los Cabildos (30%) son inferiores a los de los ayuntamientos (40%).
21) La ejecución del contraído de ingresos es muy superior en los Cabildos (71%) que en los ayuntamientos (58%), debido fundamentalmente al gran peso en los ingresos de los cabildos del capítulo de transferencias corrientes, en el que la recaudación alcanza un 90,8% de los derechos liquidados.
22) La ejecución del contraído de gastos es muy similar en Cabildos (66%) y ayuntamientos (60%).
23) La situación de liquidez es muy superior en los Cabildos (37%) que en los ayuntamientos (9%).
24) La situación de solidez demuestra una alta disposición entre Cabildos (35%) y ayuntamientos (10%), lo que indica la existencia de una alta liquidez, en los primeros, en relación con el pendiente de pago, lo que implica la existencia de lentitud en la gestión de los pagos a los acreedores.
25) En relación con lo ya expuesto sobre el endeudamiento, los cargos financieros por habitante en los Cabildos (4.570 pesetas) es muy inferior a la de los ayuntamientos (9.642 pesetas).
26) La eficacia en la gestión tributaria es mayor en los Cabildos (74%) que en los ayuntamientos (64%), obedeciendo a lo ya antes expuesto sobre la alta participación en los ingresos de los Cabildos del capítulo de transferencias corrientes y a su altísimo nivel de recaudación.
27) El ahorro bruto de los Cabildos (10%) es inferior al de los ayuntamientos (16%). Este hecho tiene relación con el mayor peso de los gastos corrientes en los primeros.
28) Los ingresos liquidados por habitantes son muy inferiores en los Cabildos (59.299 pesetas) que en los ayuntamientos (91.111 pesetas).
29) Los gastos ordinarios son ligeramente superiores en los Cabildos (71%) que en los ayuntamientos (67%).
VI.5. Explicación de los ratios aplicados.
TOTAL RECAUDACION LIQUIDA-PAGOS LIQUIDOS 1. INDICE DE TESORERIA POR OPER. PPTO. = TOTAL PREVIS. DEFINITIVA GASTOS
MODIFICACIONES GASTOS 2. INDICE DE MODIFICACIONES PRESUPUESTO = TOTAL PREV. INICIAL GASTOS
TOTAL DERECHOS LIQUIDADOS 3. INDICE DE LIQUIDACION DE DERECHOS = TOTAL PREVIS. DEFINIT. INGRESOS
TOTAL OBLIGACIONES LIQUIDADAS 4. RECONOCIMIENTO DE OBLIGACIONES = TOTAL PREVIS. DEFINIT. GASTOS
TOTAL PENDIENTE COBRO 5. INDICE DERECHOS PTES. COBRO = TOTAL DERECHOS LIQUIDADOS
TOTAL PENDIENTE PAGO 6. INDICE OBLIGACIONES PTES. PAGO = TOTAL OBLIGAC. LIQUIDADAS CAPITULOS IX y III (PREV. DEF. GASTOS) 7. INDICE ANUAL ENDEUDAMIENTO = CAPITULOS I,II,III,IV,V DER.LIQ.-CAP. IX y III (PREV.DEF.GASTOS) CAP. I GASTOS (PREV. DEF.) 8. INDICE DE PERSONAL = PREV. DEF. CAP. I,II,III,IV,V (GASTOS)
CAP. VI y VII (PREV.DEF.) 9. INDICE DE INVERSIONES = TOTAL PREV. DEF.
CAP. IV y VII INGRESOS (PREV.DEF.) 10. INDICE DE TRANSFERENCIAS = CAP. IV y VII GASTOS (PREV.DEF.)
PTE. COBRO CAP. 0 (RESULTAS) 11. INDICE DE RESULTAS DE INGRESOS = TOTAL PTE. COBRO
PTE. DE PAGO CAP. 0 (RESULTAS) 12. INDICE DE RESULTAS DE GASTOS = TOTAL PTE. PAGO
CAP. I,II,III (DER. LIQU.) 13. PRESION FISCAL = Nº HAB. CAP. VI y VII (OBLIG. RECON.) 14. INDICE INVERSION POR HABITANTE = Nº DE HAB.
TOTAL OBLIG. LIQ. 15. INDICE GASTO PUBLICO POR HABITANTE = Nº DE HAB.
REC. LIQ-PAGOS LIQ + PTE. COBRO-PTE.PAGO 16. INDICE DE SITUACION ECONOMICA = PRES. DEFINITIVO
CAP. I,II,III,IV,V (DER.LIQ.) 17. INDICE INGRESOS CORRIENTES = CAP. I A IX (DER.LIQ.)
CAP.VI,VII,VIII y IX (DER.LIQ.) 18. INDICE INGRESOS DE CAPITAL = CAP. I A IX (DER.LIQ.)
CAP. I,II,III,IV (OBLIG.LIQ.) 19. INDICE GASTOS CORRIENTES = CAP. I A IX (OBLIG.LIQ.)
CAP.VI,VII,VIII,IX (OBLIG.LIQ.) 20. INDICE GASTOS CAPITAL = CAP. I A IX (OBLIG.LIQ.)
TOTAL RECAUDACION LIQ. 21. INDICE DE EJEC. CONTRAIDO INGRESOS = TOTAL DER. LIQUIDADOS
TOTAL PAGOS LIQUIDOS 22. INDICE DE EJEC. CONTRAIDO GASTOS = TOTAL OBLIG. LIQUIDADAS
TOTAL REC. LIQ.-TOTAL PAGOS LIQ. 23. INDICE SITUACION LIQUIDEZ = TOTAL PTE. COBRO
TOTALREC.LIQ.-TOTAL PAGOS LIQ. 24. INDICE SITUACION SOLIDEZ = TOTAL PTES. PAGO
CAP. IX y III GASTOS (PREV. DEFINITIVA) 25. INDICE CARGAS FINANCIERAS/HAB. = Nº HAB.
TOTAL CAP. I A IX (RECAUDACION LIQ.) 26. INDI. DE EFIC. GESTION TRIBUTARIA = TOTAL CAP. 1 A IX (DERECHOS LIQ.)
CAP. I A V INGRESOS - CAP. I A IV GASTOS (PREV.DEF.) 27. INDICE DE AHORRO BRUTO = CAP. I A V INGRESOS (PREV.DEF.)
TOTAL DERECHOS LIQUIDADOS 28. INDICE DE INGRESOS LIQ. (PER CAPITA) = Nº HAB. CAP. I A IV y IX GASTOS (PREV.DEF.) 29. INDICE DE GASTOS ORDINARIOS = CAP. I A IX GASTOS (PREV. DEF.)
VII.- ANALISIS DE OTROS ASPECTOS DE LA GESTION ECONOMICO-FINANCIERA
VII.1. Recaudación.
En relación con las incidencias recogidas sobre este área en el apartado de observaciones generales de la fiscalización, consideramos necesario ampliar los comentarios allí realizados, a fin de clasificar las opiniones vertidas y las recomendaciones que como consecuencia de los mismos se han efectuado en los informes singularizados de revisión documental remitidos a las distintas corporaciones.
Centraremos la exposición en las observaciones siguientes:
1) Los Recaudadores son personas ajenas a la Corporación.
La Ley 7/1985 en su artículo 92.3.b) establece que la recaudación es una función cuya responsabilidad administrativa está reservada a funcionarios. El artículo 193.2 del Real Decreto-Legislativo 781/1986 establece que las Entidades locales nombrarán a los recaudadores y agentes ejecutivos que estimen necesarios, los cuales deberán ostentar la condición de funcionario.
Según la Disposición Transitoria Novena de este último texto legal parece que los recaudadores contratados en el momento de entrada en vigor de la norma podrán continuar en el ejercicio de sus funciones durante la vigencia de los contratos establecidos, los cuales podrán ser prorrogados, de mutuo acuerdo, en tanto las Entidades locales no tengan establecido el servicio con arreglo a lo previsto en el propio Real Decreto-Legislativo 781/1986, o no lo tenga establecido la Diputación como forma de cooperación al ejercicio de las funciones municipales.
La Disposición Derogativa 1.g) de la Ley 39/1988 deroga el Título VIII del Real Decreto-Legislativo 781/1986, en el cual está integrado el artículo 193, pero no deroga la Disposición Transitoria Novena, por lo que se planteó la duda sobre la imposibilidad de continuar con la contratación de recaudadores.
A este respecto es muy importante la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 1990, mediante la que se declara la nulidad absoluta y radical del acuerdo de adjudicación del Servicio de Recaudación a un recaudador privado, adoptado por el ayuntamiento de Ciudadela. El Tribunal Supremo declara que, con posterioridad a la vigencia de la Ley 7/1985, la prestación del servicio de recaudación solo puede llevarse a cabo por Gestión Directa, es decir, la propia Entidad local u organismos autónomo local, o bien mediante otras Entidades locales de ámbito superior a las que haya recaído delegación de funciones.
Sin embargo, nada obsta a que los órganos de recaudación propios de un ayuntamiento apoyen su labor en uno o varios gestores privados, que pueden adoptar la forma de sociedad o, incluso, de persona física, para lo cual se necesitarían los correspondientes contratos. Por otra parte, pueden encomendarse a empresas privadas distintas fases del procedimiento recaudatorio, no teniendo esta intervención más límite que el hecho de no poder ejercer actos que impliquen ejercicio de autoridad directamente, pero pueden colaborar en todas las tareas que se crean oportunas por separado o conjuntamente: notificaciones, valoraciones, gestión ante Registros, búsqueda de información, tasaciones, etc.
Nada obsta, tampoco, a que un ayuntamiento organice la gestión de su recaudación a través de un organismo autónomo local. Ello implica, en principio, una mayor autonomía y agilidad de la recaudación, lo que debería traducirse en mayor eficacia.
Asimismo una posibilidad de mejorar la gestión tributaria en su aspecto recaudatorio podría ir por la vía de la colaboración entre Administraciones Tributarias, formulada en el artículo 106.3 de la Ley 7/1985, y que puede adoptar cualquier forma en virtud del convenio a través del que se instrumentalicen, pues el artículo 8 de la Ley 39/1988 recoge dichas formas a título meramente enunciativo y no exhaustivo, por lo que cualquier fórmula, dentro de los límites de dicha norma, dirigida a mejorar la gestión, sobre todo en los ayuntamientos menores y que disponen de escasos medios, tendrían cabida. Ejemplos en Canarias: Consorcio de Tributos y ayuntamiento de Las Palmas.
2) Los tributos se mantienen de forma indefinida en vía voluntaria, sin que se produzcan su pase a vía ejecutiva, tal como establece el artículo 50 del Decreto 3.154/1968, al disponer que la falta de pago en los plazos y con los requisitos exigidos, motivará la apertura del procedimiento recaudatorio por la vía de apremio.
Relacionado con este hecho se encuentra la no exigencia del recargo de apremio y los intereses de demora, lo que se encuentra en contradicción con el artículo 128 de la Ley General Tributaria que establece que el procedimiento de apremio se iniciará cuando, vencido el plazo de ingreso en periodo voluntario, no se hubiese satisfecho la deuda tributaria.
3) Los tributos se mantienen en cuenta de modo indefinido, lo que supone la no aplicación de lo dispuesto en los artículos 64 de la Ley General Tributaria sobre prescripción de derechos y 200 del Reglamento General de Recaudación sobre perjuicio de valores, no bastando para la interrupción de la prescripción la mera renotificación, ni las absurdas notificaciones masivas por edictos, siendo en este sentido clara y consolidada la jurisprudencia.
Es importante en este sentido recalcar que la prescripción debe aplicarse de oficio tal como señala el artículo 67 de la Ley General Tributaria.
4) Se recaudan tributos sin ordenanza fiscal.
En este sentido, es necesario recordar que los límites de la potestad de las Entidades locales para decidir la imposición de sus tributos propios, esto es, la aplicación de dichos tributos en su respectivo ámbito territorial, están fijados en el artículo 15 de la Ley 39/1988, precepto éste que parte de la distinción entre tributos locales de carácter potestativo, por un lado, y tributos locales de carácter obligatorio, por otro.
a) Respecto de los tributos de carácter potestativo o voluntario, la potestad de las Entidades locales para decidir su imposición es absoluta, de suerte tal que dichos tributos no podrán ser exigidos si previamente no ha sido acordada su imposición mediante la correspondiente ordenanza fiscal.
b) Respecto de los tributos de carácter obligatorio, la potestad de las Entidades locales para decidir su imposición es nula. En consecuencia, dichos tributos tienen que ser exigidos, necesariamente, sin precisar acuerdo alguno de imposición.
No obstante, las Entidades locales (municipios) sí tienen una cierta capacidad de decisión en el ámbito de los tributos (impuestos) de carácter obligatorio, capacidad ésta que se refiere a la posibilidad de fijar los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias.
5) Se producen cargos en voluntaria en ejercicios anteriores a 1989. El artículo 144.a) de la Ley 39/1988 determina que al ejercicio presupuestario se imputarán los derechos liquidados en el mismo, cualquiera que sea el periodo de que deriven.
La contabilización de los ingresos presupuestarios, como es sabido, se basa en el "contraído"; el momento y la forma en que se realice la contracción del derecho son determinantes del resultado de la liquidación del presupuesto.
Se considera que un ingreso por impuesto o tasa se ha realizado y, en consecuencia, debe contraerse contablemente, cuando se cumplan las siguientes condiciones:
a) Nacimiento del derecho a favor de la Entidad local y, simultáneamente, la obligación correspondiente a cargo de un tercero. Es decir, las rentas que producen anualmente, o son susceptibles de producir, los bienes calificados tributariamente como de naturaleza urbana quedan sujetos a tributación por la Contribución Territorial Urbana; los vehículos de tracción mecánica, aptos para circular por las vías públicas, al Impuesto Municipal de Circulación de Vehículos; la exhibición o distribución de rótulos y carteles que tengan por objeto dar a conocer artículos, productos o actividades de carácter industrial, comercial o profesional, al Impuesto Municipal sobre la Publicidad, etc.
b) Liquidación del derecho. Supone la aplicación de normas legales y reglamentarias que traducen a una cantidad líquida el importe de la obligación de un tercero respecto a la Entidad local. Liquidar significa, en general, obtener para un hecho imponible concreto una base imponible, considerar las posibles exenciones, reducciones o bonificaciones que la convierten en una base liquidable y aplicar los tipos pertinentes para determinar una cuota líquida o deuda tributaria. Así, la cuota del Impuesto Municipal sobre la Radicación debe determinarse multiplicando la superficie determinada como base imponible por una cantidad fija por metro cuadrado, en función de la categoría de la vía pública en que se encuentre ubicado el local, con arreglo a determinados coeficientes, fijados en función de la tarifa de Licencia Fiscal que corresponda, etc. Para la liquidación de la tasa de aguas potables, es necesario aplicar al consumo en metros cúbicos, el precio por unidad, que puede variar en función de diversos escalones de consumo, etc.
c) Notificación de la deuda al sujeto pasivo para su ingreso en el Tesoro local. Es preceptiva, en función del artículo 79.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958 (revisada por Ley 164/1963, de 2 de diciembre), que dispone que "se notificarán a los interesados las resoluciones que afecten a sus derechos o intereses". Asimismo, en lo relativo a materia fiscal, el artículo 124 de la Ley General Tributaria, de 28 de diciembre de 1963, establece que las liquidaciones tributarias se deben notificar a los sujetos pasivos con expresión de los elementos esenciales de aquéllas, de los medios de impugnación que puedan ser ejercidos, con indicación de plazos y organismos en que habrán de ser interpuestos, y del lugar, plazo y forma en que debe ser satisfecha la deuda tributaria.
La notificación puede realizarse colectivamente, mediante la formación y exposición al público, a efectos de reclamaciones, de los correspondientes padrones (Impuesto de Circulación, Contribución Territorial Urbana, Licencias Fiscales, vados por entrada de vehículos, recogida de basuras, etc.), o individualmente (Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, Licencias de Obras, Licencias de Apertura de Establecimientos, etc.).
El reconocimiento contable, pues, del ingreso debe realizarse una vez cumplidas estas tres fases: nacimiento del derecho, liquidación y notificación, que son las que dan lugar al derecho de la Administración a percibir un importe.
6) No constitución de la comisión liquidadora.
El Recaudador deberá concurrir dentro de los meses de enero y julio para la liquidación semestral correspondiente y, concretamente, en el día fijado por la Alcaldía a propuesta del Depositario de Fondos.
Con anterioridad habrá sido designada la Comisión liquidadora integrada por funcionarios de Depositaría e Intervención, nombrados por sus respectivos jefes. El Recaudador cuentadante deberá asistir al acto de liquidación.
De ordinario, establece la Regla 191, solo en las liquidaciones del mes de enero se exigirá la presentación de los expedientes ejecutivos en trámite.
Consistirá la liquidación:
a) En la comprobación de los saldos entrantes (columnas 1 y 6) con los salientes (17 y 19) de la última cuenta rendida, que deberán coincidir normalmente.
b) En la comprobación de las relaciones (columnas 3 y 4 y 7, 8, 9, 11, 12, 13 y 14) con los antecedentes existentes en la Depositaría tales como Pliegos de Cargos debidamente firmados por el Recaudador y facturas de data diligenciadas. También se comprobarán estas relaciones con los asientos realizados en los libros auxiliares de cuenta corriente de valores-recibos y valores-certificaciones de descubierto.
c) En la comprobación de los valores pendientes, por lo que se precisa que el Recaudador cuentadante asista a la liquidación llevando todos los recibos aun en su poder y las certificaciones de descubierto no cobradas. La comisión rechazará de plano aquellos valores que contengan enmiendas o raspaduras, así como los recibos que no estén acompañados de los talones de control correspondientes o lleven estampada la fecha de cobro, pues como dijimos en otro lugar, el recibo solo debe ser firmado en el momento de su cobro.
Asimismo, se rechazarán las certificaciones de descubierto que no vayan acompañadas de sus resguardos provisionales.
El importe de los valores rechazados será a cargo del Recaudador, monorándose el saldo de los valores pendientes e incrementándose el saldo deudor. Este aumento del saldo deudor deberá ser ingresado inmediatamente por el Recaudador con los recargos de apremio, si proceden.
d) En la comprobación de las sumas parciales de las relaciones y de los estados.
e) En la comprobación y análisis de las partidas que aparezcan en las columnas de saldos salientes deudor (17) y acreedor (19).
Si estos saldos deudores y acreedores están motivados por aplicación indebida de los ingresos, como era muy frecuente en el anterior sistema al no tener los Recaudadores talones de control que reflejaran los cobros efectuados, se pondrá en conocimiento de la Intervención para que por la misma se subsanen los errores realizándose los reajustes contables pertinentes y se expidan certificaciones de las operaciones practicadas. Estas certificaciones servirán de base para las rectificaciones en la cuenta del siguiente semestre. Igualmente se procederá cuando los saldos deudores y acreedores sean debidos a error en concepto tributario o en ejercicio económico.
Cuando los saldos acreedores sean por excesos de ingresos, se iniciará un expediente de devolución por la Depositaría, tramitándose conforme a las normas sobre reintegros de ingresos debidos y, una vez realizado el cobro por el Recaudador, deberá minorar el saldo acreedor entrante de la cuenta a rendir en el siguiente semestre.
f) En la confección de relaciones de valores que resulten perjudicados de conformidad con lo que determinan los artículos 200 y 201 del Reglamento.
Por consiguiente, será la Comisión liquidadora quien confeccione estas relaciones de valores que hayan incurrido en el concepto de perjudicados.
g) En la censura de las cuentas.
La Comisión liquidadora, una vez realizada la liquidación con sujeción a lo indicado en los apartados anteriores, emitirá informe proponiendo la aprobación de las cuentas, previa subsanación de las anomalías observadas, si las hubiere, o indicando los defectos no subsanables en el acto de la liquidación.
h) En el acuerdo del ayuntamiento que se adoptará como consecuencia del Informe emitido por la Comisión liquidadora.
El acuerdo podrá ser aprobatorio y, de haber defectos, en el mismo se dispondrá su subsanación y la imposición al cuentadante del correctivo que proceda.
i) En la entrega al Recaudador cuentadante de un ejemplar de todos y cada uno de los estados y relaciones debidamente diligenciados y firmados por los miembros de la Comisión y el Depositario.
Ha de hacerse la salvedad de que las cuentas pueden ser anuales, siempre que se realice en el mes de julio la comprobación a que se refiere el artículo 3.3 del Decreto 3.697/1974, como indica la C. de la DGAL de 27 de febrero de 1975.
7) No declaración del perjuicio de valores a los Recaudadores.
Rendidas por el Recaudador las cuentas correspondientes a su gestión anual al término de cada liquidación y siempre dentro del mes siguiente a su finalización, se declarará el perjuicio de valores por los que transcurridos dos años incurran en tal situación, iniciándose expediente de responsabilidad de primer grado.
La Comisión liquidadora dirigirá la correspondiente propuesta al Depositario, señalando aquellos valores que lleven dos años en poder del Recaudador, contados como ya se dejó indicado. Si la propuesta de la Comisión es aceptada, se tomará acuerdo declaratorio del perjuicio de valores y se formulará Pliego de Cargos a los Recaudadores responsables, reseñándose los valores perjudicados con la debida separación de conceptos. El Pliego de Cargos será debidamente notificado y se concederá un mes de plazo para la presentación de alegaciones. La Alcaldía dictará el acuerdo correspondiente, a propuesta formulada por la Depositaría, declarándose la responsabilidad consiguiente.
La fijación de responsabilidades se realizará en razón al tiempo que cada Recaudador haya tenido en su poder los respectivos valores perjudicados.
Por consiguiente, los Recaudadores habrán de procurar la realización de los valores que se les hayan cargado antes de que transcurra el periodo que les har incurrir automáticamente en el primer grado, poniendo en conocimiento de la Depositaría los obstáculos e inconvenientes que adviertan en la gestión recaudatoria y que pudieran eximirle de responsabilidad.
Para la declaración del perjuicio de valores es intrascendente el estado en que se encuentren los expedientes de apremio, pues aun cuando el Recaudador hubiera practicado embargos que aseguren la efectividad de los créditos perseguidos, si los valores no se han realizado o formalizado en data antes de finalizar el periodo de dos años ya mencionado, la responsabilidad alcanzará al Recaudador, no influyendo en absoluto en la decisión de los correspondientes expedientes para declaración de perjuicio.
Los expedientes de tercer grado presentan dos notas características. La primera es la necesidad de que los valores hayan sido objeto de expedientes de primer grado y, posteriormente, de segundo. Por consiguiente, resultará improcedente declarar a un Recaudador responsable en tercer grado si antes no ha habido una declaración de responsabilidad en los dos grados precedentes. La segunda es la de que dichos valores, por el transcurso de cinco años contados desde la fecha en que finalice el plazo de pago voluntario, no puedan hacerse efectivos por haber prescrito la acción del ayuntamiento sobre el contribuyente.
La responsabilidad será por el total importe de los valores y su imputación a los Recaudadores responsables se realizará aplicando los siguientes porcentajes sobre el importe de los valores prescritos:
Primer grado de responsabilidad, el 50 por 100.
Segundo grado de responsabilidad, el 20 por 100.
Tercer grado de responsabilidad, el 30 por 100.
Aplicando los porcentajes anteriores sabremos la cuantía por la cual cada grupo es responsable y luego, por grupos, se realizará la imputación individual, teniendo en cuenta el tiempo que cada Recaudador haya tenido en su poder los valores. Ha de tenerse muy en cuenta, en el caso de funcionarios responsables, la deducción del periodo correspondiente a la demora o retraso de los valores perjudicados.
Realizada la imputación individual, se formularán los pertinentes Pliegos de Cargos dirigidos a los responsables, haciéndose constar la liquidación practicada. Asimismo, se les hará saber que una vez dictado acuerdo por la Alcaldía deberán ingresar el importe de sus responsabilidades. En dichos Pliegos de Cargos se hará constar también el plazo de un mes de que disponen los inculpados para presentar alegaciones.
Transcurrido el plazo de alegaciones, si procede, se practicarán nuevas liquidaciones o serán confirmadas las notificadas, con deducción de las cantidades depositadas en su día por los responsables a consecuencia de los expedientes de segundo grado. Realizadas estas liquidaciones, las Depositarías elevarán a las Alcaldías informes proponiendo la aplicación a la Hacienda municipal de los respectivos depósitos ya constituidos. Las cantidades líquidas restantes deberán ingresarse en el plazo de quince días contados desde la fecha siguiente a la de notificación del acuerdo resolutorio que habrá dictado la Alcaldía transcurrido el mes de plazo para alegaciones.
Cuando, como consecuencia de las alegaciones de los Recaudadores, hayan de seguirse otros expedientes para declaración de responsabilidad de funcionarios, se esperará a la ultimación de éstos para poder concretar la responsabilidad de cada uno.
Todos los acuerdos de declaración de responsabilidad por perjuicio de valores en cualquiera de sus grados, habrán de notificarse a los interesados y, por tratarse de materia económico-administrativa, pueden ser recurridos en la forma establecida en el RPEA.
Si, previo el oportuno expediente, el Recaudador resultara solvente para con el ayuntamiento, los depósitos efectuados por razón del perjuicio de valores serán devueltos, una vez desaparecidas las responsabilidades que motivaron su constitución. La devolución se efectuará previa expedición de certificación acreditativa de la desaparición de responsabilidad del Recaudador y deber quedar unida al expediente.
VII.2. Contratación.
El examen de la contratación en el sector público local se ha referido a una muestra de 57 Corporaciones (4 mayores de 50.000 habitantes, 8 de 20.000 a 50.000, 17 de 5.000 a 20.000, 23 menores a 5.000 y 5 Cabildos) de un total de 87.
De las relaciones de contratos formalizados durante el ejercicio de 1989 se han confeccionado los cuadros nº 5 y nº 6 que se muestran a continuación.
El análisis se ha referido a 774 contratos de los que 68,7% tienen por objeto la ejecución de obras, el 22,7% a la contratación de suministros y solo el 6,4% corresponde a los contratos de servicios. El importe global al que asciende el total de contratos es de 12.762 millones de pesetas representando, según que la contratación sea la ejecución de obras, suministros o servicios, el 87,2%, el 7,3% y el 3,7%, respectivamente.
La contratación directa ha sido utilizada en 705 ocasiones, representando el 90,9% de las adjudicaciones, lo cual, en principio, supone un uso generalizado de lo que el Real Decreto-Legislativo 781/1986 considera una excepción, si bien es verdad que las cantidades correspondientes, expresadas en cifras, representan el 56,8%.
En relación con este mismo tipo de adjudicación destacan los ayuntamientos de 0 a 5.000 habitantes y de 5.000 a 20.000 que del importe que destinan a contratación el 90,2% y 90,9% respectivamente es por contratación directa. Asimismo, los Cabildos de los 186 contratos en 179 se acude a este tipo de contratación y con los ayuntamientos mayores a 50.000 habitantes de 105, 95 acuden a esta forma.
En cumplimiento del citado Real Decreto, cuando se trate de obras procederá , con carácter general, la subasta, mientras que, según la información desprendida de los cuadros, de 532 obras solo en 17 ocasiones se acude a este sistema. Asimismo, en importe las obras ascienden a 11.140 millones de pesetas mientras que las subastas representan solo 830 millones.
Por otra parte, los ayuntamientos mayores a 50.000 habitantes, con 98 contratos de obras no se ha adjudicado ninguno por subasta, en tanto que los Cabildos de los 131 contratos de obras, que ascienden a 3.619 millones, solo tienen uno de 113 millones en que se ha acudido a esta forma de adjudicación.
VII.3. Personal.
Del análisis de la tasa de personal, definida como la proporción en que se encuentra el capítulo I del Estado de Gastos en relación con el Presupuesto definitivo (excluida las Resultas) se desprenden las siguientes observaciones:
- el mayor peso de las retribuciones de personal en el Presupuesto de gastos recae en los ayuntamientos de más de 50.000 habitantes destinando, incluso, alguno de ellos el 30,7% de su Presupuesto a cubrir estos costes.
- de los municipios menores de 5.000 habitantes podemos destacar desde aquellos que solo destinan al capítulo I de gastos el 3% de su Presupuesto hasta aquellos que lo hacen en el 55%, situándose en este estrato de población aquellos que más destinan a dicho capítulo.
- entre los municipios de 5.000 a 50.000 habitantes los porcentajes oscilan desde un 50% a un 7%, aproximadamente.
De todo lo cual, y atendiendo al cuadro siguiente, se deduce que, excluyendo a los cabildos, a mayor nivel de población mayor es el coste de personal. GRUPO CORPORACIONES TASA PERSONAL
0-5.000 hab. 12,2% 5.000-20.000 hab. 24,6% 20.000-50.000 hab. 24,7% >50.000 hab. 28,3%
Cabildos 22,6%
GRADO DE REALIZACION
En el siguiente cuadro se presenta el grado de realización del capítulo económico de remuneraciones de personal por estratos de población, del cual se observa el alto grado de cumplimiento como corresponde a su carácter de pago preferente y a la estabilidad de la mayor parte del empleo local.
GRUPO CORPORACIONES % REALIZACION CAP. I (GASTOS)
0-5.000 hab. 87,8% 5.000-20.000 hab. 91,8% 20.000-50.000 hab. 92,8%
>50.000 hab. 97,6%
Cabildos 93,1%
El mayor grado de realización se encuentra en los municipios de más de 50.000 habitantes, siendo el menor en los de menos de 5.000.
DISTRIBUCION DE PERSONAL SEGUN SU RELACION DE SERVICIOS.
A partir de ayuntamientos de 5.001 habitantes, y con una muestra de 59% (5.000-20.000,90%; 20.000-50.000,73%; >50.000,57%; Cabildos, 43%), se obtuvo el cuadro siguiente:
- Del total de plantilla, en las corporaciones locales el personal funcionario fijo es el que registra un porcentaje ocupacional más elevado representando el 49,5%, siguiéndole el personal temporal con un 25,7%, destacando los ayuntamientos de 20.000 a 50.000 habitantes con un 36% y, por último, los laborales fijos en los Cabildos.
- dentro del personal funcionario fijo lo más significativo es el alto porcentaje, un 62%, que destinan las corporaciones > de 50.000 habitantes a este tipo de personal habiendo una diferencia de hasta 21,4 puntos porcentuales con el resto de las corporaciones.
- se observa que los Cabildos cubren su plantilla en un 34,5% con personal laboral fijo. Asimismo, del total de personal temporal son los municipios de 20.000 a 50.000 los que más utilizan este tipo de contratación.
PLANTILLA
A partir de municipios mayores a 5.000 habitantes, y con una muestra del 61%, el total de plantilla asciende a 5.334 que representa el 6,2 por mil de la población de estas corporaciones.
Los datos globales deducidos del siguiente cuadro no son muy significativos puesto que difieren entre 1 y 4 por mil dentro de los cuales los mayores porcentajes corresponden a aquellos entre 20.000 y 50.000 habitantes. No obstante, existen ayuntamientos que con 168 personas que componen la plantilla ésta puede representar el 21 por mil de su población, mientras que otros destinan de cada 1.000 habitantes 4 al ayuntamiento.
GRUPOS %. DE PLANTILLA ayuntamientos SOBRE POBLACION -------------------------------------------------------------------------
5.000 - 20.000 HAB. 7 20.000 - 50.000 HAB. 9 MAYORES DE 50.000 5 ------------------------------------------------------------------------- VII.4. Endeudamiento.
De los modelos TC/11 (Operaciones de crédito concertadas por la Corporación) remitidos a esta Audiencia de Cuentas se desprende que, de un total de 35 corporaciones municipales analizadas, el montante final de créditos vivos a 31 de diciembre de 1989 solicitados a entidades financieras asciende a 23.180 millones de pesetas, cantidad ésta parcialmente representativa del volumen total de dinero que se adeuda al sistema financiero, bien por la vía de créditos y préstamos, bien por la de emisión de obligaciones y otros títulos, ya que el número de corporaciones que aportaron durante el ejercicio 1989 los datos necesarios para dar cumplimiento a este análisis asciende a un 40% del total de corporaciones existentes en la Comunidad Autónoma Canaria.
El nivel de la deuda municipal, por estratos de población, representa para los ayuntamientos mayores de 50.000 habitantes 16.286 millones de pesetas, muestra ésta significativa ya que absorbe el 70% del total de la deuda municipal analizada. Los ayuntamientos con niveles poblacionales entre 20.001 y 50.000 habitantes representan unos niveles de deuda global de 2.256 millones de pesetas, mientras que para los ayuntamientos menores de 20.000 habitantes estos niveles ascienden a 4.637 millones de pesetas.
NIVEL DE LA DEUDA MUNICIPAL POR ESTRATOS DE POBLACION (millones de pesetas)
Aytos. de 5.000 Aytos. de 20.001 Aytos. mayores a 20.000 hab. a 50.000 hab. de 50.000 hab. ---------------------------------------------------------------------------
Deuda 4.637 2.256 16.286
Total muestra 24 7 4
Como puede observarse, a mayor nivel poblacional mayor es el nivel de deuda de las corporaciones.
Con respecto a las corporaciones insulares, el nivel de deuda asciende a 28.855 millones de pesetas, aunque hay que tener en cuenta que parte de ellos corresponden a Planes Insulares que posteriormente se subrogan en las corporaciones municipales. Por lo tanto, habría que desagregar estos Planes del total de operaciones de crédito concertadas por los Cabildos para obtener el verdadero endeudamiento de estas corporaciones.
Como ya hemos mencionado anteriormente, la información de este área se obtiene del modelo TC/11 remitido a esta Audiencia de Cuentas, y en el mismo no se contemplaba la posibilidad de separar los Planes Insulares de las operaciones de crédito propias de la corporación.
Con datos obtenidos de las propias liquidaciones del Presupuesto para el ejercicio 1989, podemos concretar un análisis por estratos de población en el que se ponga de manifiesto los incrementos de las posiciones deudoras de las corporaciones durante dicho ejercicio. Este análisis se obtiene por diferencia de los capítulos IX de Ingresos y Gastos a nivel de derechos/obligaciones liquidados. Hemos de matizar que, a diferencia de lo expuesto anteriormente, el análisis se centra en reflejar el incremento en términos de deuda en las corporaciones durante, y exclusivamente, el ejercicio presupuestario de 1989.
SITUACION DE LA DEUDA MUNICIPAL EN EL EJERCICIO 1989 (millones de pesetas)
Aytos.menos De 5.000 De 20.000 Aytos. más 5.000 hab. a 20.000 a 50.000 de 50.000 ---------------------------------------------------------------------------
Incremento de deudas en el ejercicio 1.450 1.565 1.503 4.688
Intereses 151 881 899 2.368
Ratio de Endeudamiento 9% 17% 17% 43%
Total Aytos. 27 43 11 4
Importe por ayuntamientos 53,7 36,4 136,6 1.172 Es evidente el incremento de la posición deudora de las corporaciones a medida que incrementa el nivel poblacional de las mismas, con la excepción manifiesta para los ayuntamientos menores de 5.000 habitantes. En estos últimos se puede observar la escasa fiabilidad de los datos relativos a intereses debido, en parte, a que la mayoría de estas corporaciones tienden a contabilizar en el capítulo IX de Gastos (amortización de capital) los intereses relativos a los mismos, y por otra parte, el no cumplimiento del principio del devengo en la contabilización tanto de la amortización de capital como de intereses. Estos hechos, ya han sido debidamente contrastado por el Departamento de Corporaciones locales de esta Audiencia de Cuentas a lo largo de sus actuaciones fiscalizadoras en el ejercicio 1989, y que ha quedado reflejado oportunamente a través de los informes singularizados que se acompañan en esta publicación.
Se observa un importante incremento de la deuda en las corporaciones mayores de 50.000 habitantes (4.688 millones de pesetas), justificado, en parte, por la gran importancia que como núcleos urbanos adquieren los respectivos municipios que condicionan, de forma importante, la necesidad de obtener unos niveles altos de inversión en infraestructura y, por otra parte, la aparente imposibilidad de reducir sus gastos corrientes de manera que pueda incrementar su ahorro bruto, aunque este último aspecto va a estar condicionado por la propia gestión interna de la corporación.
VII.5. Patrimonio.
El estudio de este área se centra en las corporaciones mayores de 5.000 habitantes, a las cuales les fue solicitada la documentación referente a este apartado.
El mayor problema encontrado en el análisis de este área ha sido lo reducido de la muestra debido a que de las 65 corporaciones que existen, mayores de 5.000 habitantes, solo 24 remitieron la Cuenta del Patrimonio; el porcentaje mayor de respuesta nos lo encontramos en los ayuntamientos de más de 50.000 habitantes y el menor el de los Cabildos. Estos datos se observan mejor en el cuadro siguiente, en el que vemos los porcentajes de respuestas, por estratos de población, pudiendo observarse además quienes han remitido la Cuenta y quienes la han aprobado.
ayuntamientos QUE HAN REMITIDO LA CUENTA DEL PATRIMONIO Y SU EXPEDIENTE DE TRAMITACION
Total Han remitido % Corporaciones Cta. Exp. Cta. Exp. ---------------------------------------------------------------------------
Grupo A 4 3 2 75 50 Grupo B 11 6 3 54,5 27,3 Grupo C 44 12 9 27,3 20,5
--------------------------------------------------------------------------- TOTAL AYTOS. 59 21 14 35,6 23,7
Cabildos 7 1 1 14,3 14,3 Entes 3 1 0 33,3 0
-------------------------------------------------------------------------- TOTAL 69 23 15 33,3 21,7 Para entender con más claridad las conclusiones obtenidas en este análisis hay que tener en cuenta la representatividad de la muestra analizada con respecto al total de las Corporaciones mayores de 5.000 habitantes.
MUESTRA
Grupo A 75% de los ayuntamientos. Grupo B 54,55% de los ayuntamientos. Grupo C 27,28% de los ayuntamientos. Cabildos 14,28% Entes 33,33% de los Consorcios y Mancomunidades.
En base a esta muestra, obtenemos, observando el cuadro nº 8 que el Activo de las Corporaciones de más de 5.000 habitantes asciende a 47.133.678.951 pesetas, encontrándose la mitad de este activo en los ayuntamientos del grupo B, es decir, en los ayuntamientos mayores de 20.000 habitantes y menores de 50.000. El Pasivo asciende a 19.103.901.309 ptas. teniendo un total de Patrimonio líquido de 28.029.777.642 pesetas. Observando más detalladamente el cuadro por estratos, obtenemos que solo existe déficit patrimonial en los Cabildos, siempre teniendo en cuenta la poca representatividad de la muestra correspondiente a este estrato.
El Activo antes referido no es representativo del valor real de los bienes que poseen las corporaciones, ya que en la revisión documental del ejercicio 1989 la deficiencia que mayormente se ha encontrado es la no actualización de la valoración de los bienes. Según el artículo 13 de la Circular de 1 de diciembre de 1958 la Cuenta de Administración del Patrimonio deberá estar justificada, entre otros documentos, con la relación sucinta del inventario al finalizar el ejercicio. Este inventario, según el artículo 33 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, deberá ser verificado anualmente y, por lo tanto, se encontrará actualizado. Esto implica que la Cuenta del Patrimonio al hacerse en base al Inventario también deberá estar actualizada.
Si hacemos un estudio más profundo del Activo, tenemos que se encuentra invertido de la forma que se observa en el cuadro siguiente:
Inversión del Activo por epígrafes
Grupo A Grupo B Grupo C --------------------------------------------------------------------------
% Inmueble s/ Total activo 88,6% 94,5% 77,87%
% Vehículos s/ Total activo 2,4% 2,0% 9,99%
% Muebles no comprendidos en otros epígrafes s/ Total activo 3,5 %2,7% 11,6%
% Otros bienes s/ Total activo 5,5% 0,8% 0,48% Muestra analizada de inversión con respecto al total de ayuntamientos:
Grupo A : 75% Grupo B : 45,4% Grupo C : 15,9%
Analizando principalmente los epígrafes más relevantes como son inmuebles, vehículos y muebles no comprendidos en otros epígrafes, observamos que la inversión mayor se halla concentrada en el epígrafe de inmuebles estando los porcentajes sobre el total de Activos comprendidos entre el 77% y el 94%, la menor inversión se encuentra en el grupo de otros bienes, estando los % comprendidos entre el 0,48% de los ayuntamientos del grupo C y el 5,5% de los ayuntamientos del grupo A.
VII.6. ORGANISMOS AUTONOMOS Y SOCIEDADES MERCANTILES DEPENDIENTES DE LAS CORPORACIONES LOCALES.
El artículo 85.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, define las formas en que se pueden gestionar los servicios públicos locales: de forma directa e indirecta.
La gestión directa puede adoptar las siguientes formas:
- Gestión por la propia Entidad local.
- Organismo autónomo local.
- Sociedad mercantil, cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad local.
La gestión indirecta puede adoptar las siguientes formas:
- Concesión.
- Gestión interesada.
- Concierto. - Arrendamiento.
- Sociedad mercantil y cooperativas legalmente constituidas cuyo capital social solo parcialmente pertenezca a la Entidad local.
En este apartado haremos un análisis de las dos formas de gestión directa de servicios públicos distintas de la propia Corporación.
A) ORGANISMOS AUTONOMOS.
Según el artículo 145.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, los Organismos autónomos de las Entidades locales se clasifican en la forma siguiente:
- Organismos autónomos de carácter administrativo. - Organismos autónomos de carácter comercial, industrial, financiero o análogo.
Esta clasificación es la misma que establece la Ley General Presupuestaria para los Organismos autónomos del Estado.
Según los datos obrantes en nuestro poder existen en la Comunidad Autónoma Canaria 56 Organismos autónomos locales, distribuidos en 21 Corporaciones: 4 Cabildos y 17 ayuntamientos. Esto significa que solo el 22,3% de las corporaciones canarias poseen este tipo de entes (el 57,1% de los Cabildos y el 19,5% de los ayuntamientos).
El número máximo de Organismos autónomos por corporación es de 6 (ayuntamiento de Santa Cruz de La Palma).
El número mínimo es uno (ayuntamientos de Candelaria, El Paso, La Guancha, Villa de Mazo, Barlovento y Los Silos).
La media es de 2,6 Organismos autónomos por corporación.
El número de entes que en más casos aparece es el de 1 y 2, que se dan en seis corporaciones cada uno.
a) Tipos de Organismos autónomos.
Las Corporaciones locales canarias no respetan, en general, la clasificación establecida en la Ley 39/1988 para los Organismos autónomos, puesto que muchos de ellos siguen conservando las formas de Patronato y Fundación pública del servicio. Formas jurídicas y denominaciones que han desaparecido desde la entrada en vigor de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local. En nuestro análisis de los Organismos autónomos canarios no podemos entrar a valorar su forma jurídica, porque no disponemos, en todos los casos, de los estatutos; pero sí la denominación. La denominación más común es Patronato (44), en un 78,5% de los casos, frente a Organismo autónomo (9), Fundación (2) y otros (1).
b) Distribución por islas.
Solo encontramos Organismos autónomos en cuatro de las islas:
TENERIFE: Cabildo y ocho ayuntamientos. Total = 25.
LA PALMA: Cabildo y seis ayuntamientos. Total = 17.
GRAN CANARIA: Cabildo y tres ayuntamientos. Total = 10.
FUERTEVENTURA: Cabildo. Total = 4.
De este análisis destacan dos aspectos importantes.
Uno es la inexistencia de este tipo de entes en la isla de Lanzarote, particularmente en el Cabildo, siendo éste más importante en cuanto a presupuesto y población que el de Fuerteventura y La Palma.
El otro hecho destacable es la propensión a crear este tipo de entes en los municipios de La Palma, donde casi la mitad de ellos utilizan Organismos autónomos.
c) Distribución por Corporaciones en función de la población.
TOTAL CORPORAC. ORG. AUTON. Nº % Nº % MED.
CABILDOS 7 4 57'1 13 23'2 3'2
AYTOS. GRANDES 4 2 50 5 8'9 2'5
AYTOS. MAYORES DE 20.000 11 5 45 17 30'3 3'4
AYTOS. ENTRE 5.000-20.000 44 8 18'1 16 28'5 2
AYTOS. MENORES 28 2 7'1 5 8'9 2'5 ----------------------------------------------------------------------------------- TOTALES 94 21 56
Del análisis de este cuadro parecen desprenderse dos tendencias:
1) Concentración de Organismos autónomos en los ayuntamientos de más población y en los Cabildos. 2) Aumenta el número de Organismos autónomos por corporación (media) a medida que aumenta el tamaño de la corporación (en cuanto a población).
Pero, esas tendencias se podrían observar con más claridad si tenemos en cuenta estos dos elementos:
- de los dos ayuntamientos menores de 5.000 habitantes que figuran con Organismos autónomos, uno de ellos, Breña Baja, tiene 4 Patronatos, lo que hace aumentar la media en este grupo.
- algunos de los ayuntamientos grandes (Las Palmas de Gran Canaria, Santa Cruz de Tenerife, Santa Lucía de Tirajana) y algunos Cabildos han sustituido los Organismos autónomos por otro sistema de gestionar los servicios como son las sociedades mercantiles.
d) Distribución por corporaciones en función de su presupuesto.
No hemos encontrado ningún tipo de correlación entre el número de Organismos autónomos y el presupuesto de las corporaciones.
e) Distribución por servicios.
Analizando la actividad de los Organismos autónomos existentes, hemos encontrado que los servicios públicos que gestionan en mayor proporción son:
DEPORTES: 13
MUSICA, BANDA, ORQUESTA: 10
CULTURA: 9
SALUD Y SERVICIOS SOCIALES: 5
TURISMO: 4
MUSEOS: 4
UNIVERSIDAD POPULAR: 3
ESCUELAS INFANTILES: 2
En las entidades que poseen un solo Organismo autónomo, el servicio que gestionan es:
MUSICA: 2
CULTURA Y DEPORTES: 2
UNIVERS. POPULAR: 1
CULTURA: 1 y en las que poseen dos:
DEPORTES: 4
MUSICA: 2
CULTURA: 2
OTROS: 2
B) EMPRESAS PUBLICAS.
Según nuestros datos tenemos constancia de que existen en Canarias diecisiete sociedades mercantiles participadas mayoritariamente por una Corporación local, distribuidas entre ocho corporaciones. Son las siguientes:
Cabildo de Gran Canaria: Participación
- Servicio insular de abastecimiento de leche 100%
- Centro Atlántico de Arte Moderno 100%
Cabildo de Tenerife:
- Casino Taoro 100%
- Casino Playa de Las Américas 100%
- Cultivos vegetales in vitro de Tenerife 51%
- Institución Ferial de Tenerife 100%
- Empresa Insular de Artesanía 100%
Cabildo de La Palma:
- Destilerías del Valle, S.A. 52,5%
ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria
- EMALSA (Empresa Municipal de Aguas) 100%
- Guaguas Municipales, S.A. 100%
- ERELPASA (Empresa de Recaudación) 100%
ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife
- EMMASA (Empresa Municipal de Aguas) 100%
- Viviendas Municipales, S.A. 100%
ayuntamiento de Santa Lucía de Tirajana
- Gerencia Municipal de Cultura y Deportes 100%
- Fundación Municipal de Escuelas Infant., S.A. 100% ayuntamiento de Gáldar
AGRAGUA 100%
ayuntamiento de La Oliva
- Suministros de agua de La Oliva 52%
El máximo de empresas públicas por Corporación es cinco (Cabildo de Tenerife). El mínimo es uno (Cabildo de La Palma y ayuntamientos de Gáldar y La Oliva).
La media de sociedades por Corporación es 2,12.
Se observa claramente que estas empresas tienden a crearse en las grandes corporaciones: los tres Cabildos y los ayuntamientos de Las Palmas de Gran Canaria y Santa Cruz de Tenerife poseen trece de las diecisiete sociedades mercantiles existentes. A su vez, cuatro de ellas son las corporaciones canarias con mayor presupuesto.
Los servicios públicos gestionados mediante estas empresas son muy variados y dispares, pero destaca el abastecimiento de agua que es el objeto social de cuatro de ellas que, a su vez, pertenecen a cuatro de los cinco ayuntamientos con sociedades mercantiles.
Asimismo, tenemos constancia de la existencia de otras cinco sociedades mercantiles en las que la participación de una corporación local es menor del 50%.
VIII.- ANALISIS DE LOS AGREGADOS POR ISLAS
a) Aspectos generales.
En el apartado VI.2 se analiza la liquidación agregada de todos los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma Canaria, en este apartado analizaremos la liquidación de los ayuntamientos por islas viendo como se distribuye la liquidación agregada de los ayuntamientos de cada isla.
Habíamos dicho que el Presupuesto inicial agregado, incluyendo Resultas, de la totalidad de ayuntamientos ascendía a 132.235 millones de pesetas en ingresos y 122.072 millones de pesetas en gastos; dicho presupuesto se halla distribuido por islas de la siguiente manera, de menor a mayor.
Ingresos Gastos
1 El Hierro 492 Mp 392 Mp
2 La Gomera 747 Mp 669 Mp
3 Fuerteventura 4.273 Mp 3.684 Mp 4 La Palma 4.885 Mp 4.619 Mp
5 Lanzarote 15.505 Mp 14.996 Mp
6 Gran Canaria 49.787 Mp 44.940 Mp
7 Tenerife 57.208 Mp 53.424 Mp Pudiéndose observar que la isla que posee un superávit inicial mayor es la de Gran Canaria con 4.846 Mp siendo esta isla la segunda en Presupuesto del año 89, ya que la primera es la isla de Tenerife con 36.898 Mp.
La isla que posee mayores derechos liquidados es La Gomera con un 102% de la previsión definitiva, siendo la menor Lanzarote y La Palma con un 94% ambas. La ejecución del Estado de Gastos fue menor, representando las obligaciones reconocidas el mayor porcentaje, un 93% de la previsión definitiva, el de la isla de Gran Canaria y el menor porcentaje, un 84%, de la isla de Fuerteventura.
Este menor grado de ejecución en el Estado de Gastos que en el ingresos implica un aumento del superávit final; por lo tanto, el mayor superávit que correspondía a la isla de Gran Canaria aumenta hasta 6.397 Mp.
b) Situación Económica.
La mayor existencia final de Tesorería por operaciones del Presupuesto, a 31 de diciembre de 1989, que asciende a 2.878 Mp, corresponde a la isla de Gran Canaria, este importe representa con relación al Presupuesto definitivo de esa isla un 5%. La existencia menor la encontramos en la isla de La Gomera, con 86.232 Mp, representando este importe un 12% de su Presupuesto definitivo.
Analizando este ratio se puede observar que las islas menores, que son las que poseen menor presupuesto, son las que generan una mayor Tesorería. La isla de Tenerife con un ratio de Tesorería por operaciones del Presupuesto de un 2% es la que posee un porcentaje menor sobre su Presupuesto definitivo.
El indicador de la situación económica, la Tesorería incluyendo la diferencia del pendiente de cobro y pendiente de pago en relación al Presupuesto definitivo, se encuentra entre un 2% para la Isla de Lanzarote y un 24% para la isla de Gran Canaria. Observándose que las dos islas de menor presupuesto, La Gomera y El Hierro, se encuentran con un ratio de situación económica medio, un 16% y 14%, respectivamente.
El ahorro bruto generado oscila entre un 6% y un 42% correspondiendo a las islas de El Hierro y Lanzarote, respectivamente. Este porcentaje, como hemos explicado en otros apartados, representa la diferencia entre ingresos corrientes y gastos corrientes.
Se puede observar cierta concordancia entre este último y el ratio de inversión que asciende a un 51% en Lanzarote, siendo este el mayor porcentaje observado.
La situación de liquidez oscila entre el 4% correspondiente a la isla de Tenerife y el 184% correspondiente a la isla de El Hierro. Destaca este último porcentaje por ser tan alto y por ser una de las islas de menor presupuesto.
En la isla de El Hierro es donde también se posee el mayor ratio de situación de solidez el cual asciende a 128%, siendo la isla de Tenerife la que posee un ratio menor a 5%.
A N E X O
Se incluyen a continuación dos cuadros de control de fechas:
- El primero, que contiene 7 páginas, referido a los informes de revisión documental comentados en los puntos I y II de este Informe.
- El otro se refiere a las actuaciones fiscalizadores "in situ" llevadas a cabo por la Audiencia de Cuentas, referidas al ejercicio económico de 1989.